中小城市总体规划实施评估中的问题及对策

作者：山东建筑大学建筑城规学院 陈有川 陈朋 尹宏玲 

延长评估周期是中小城市总体规划实施评估工作获取规划管理部门支持、提高自身质量的重要前提

总体规划实施评估内容应从规划实施、规划决策与规划编制加以完善

总体规划实施评估还要聚焦在城市重大设施建设上，具体内容视实际情况而定

根据城市建设发展状况和规划管理水平来制定评估体系、规范评估标准、统一评估方法

　　山东省现有中小城市91个，笔者通过电话调查，掌握了70个中小城市的总体规划实施评估工作进展，它们的地域分布、规模结构和发展水平均能反映山东省中小城市的整体状况。对调查结果统计发现，按照《城市总体规划实施评估办法（试行）》（以下简称《办法》）要求完成或者正在进行总体规划实施评估工作的中小城市仅有3个，占调查总量的4.3%；未完全按照《办法》要求，而是结合城市总体规划修编完成或者正在对上版规划实施情况评估的中小城市有25个，占调查总量的35.7%；尚未开展任何形式总体规划实施评估工作的有42个，占调查总量的60%。山东省按照《办法》要求开展总体规划实施评估工作的中小城市凤毛麟角；即使部分中小城市结合总体规划修编而对上版规划实施情况进行评估，也是从有利于佐证总体规划修编必要性的视角来选择评估内容的，对总体规划实施的效果和相应对策研究等内容重视不够，未达到城市总体规划实施评估的目的。由此，本研究提出以下策略。

　　第一，延长评估周期。中小城市总体规划实施评估工作可每5年进行一次，以便跟城市近期建设规划、国民经济与社会发展五年规划同步进行。单纯的延长评估周期，仅仅起到增加规划实施评估结果有效作用时间和减轻规划管理部门工作压力的作用。然而，通过延长评估周期而达到规划实施评估与相关规划编制同步进行，不但能够为规划实施评估工作提供了明确的评估标准，有助于提高评估质量。而且能够把相关工作捆绑在一起，节约人力、物力和财力，增强城市政府开展总体规划实施评估工作的积极性。因此，延长评估周期是中小城市总体规划实施评估工作获取规划管理部门支持、排除城市政府阻力、提高自身质量的重要前提。

　　第二，完善评估内容。考虑中小城市总体规划实施评估工作推进不利的原因，结合公共政策评估理论指导下的《办法》解读，总体规划实施评估内容应从规划实施、规划决策与规划编制加以完善。在规划实施方面，首先要测度规划目标的达成率，即通过对比规划要求与发展现状而衡量出城市社会发展、经济建设、环境保护，城市空间形态、规划结构、土地使用、重大设施，以及强制性内容等规划目标的实现程度；其次要评定规划实施的合理性，即在当前发展环境下对城市发展现状做出评定，区别出按照总体规划实施且合理、按照总体规划实施但不合理、未按照总体规划实施但合理、未按照总体规划实施也不合理四种发展类型，为后续城市总体规划编制和规划实施管理提供切实可行的依据；在规划决策方面，要评价规划决策的制度化，即评价规划委员会制度、信息公开制度、公众参与制度等规划决策制度的建立和运行情况；在规划编制方面，要评估规划编制的完备度，即评估根据战略性的城市总体规划来制定实施性的各项专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况。

　　第三，突出评估重点，关注空间结构、建设用地和重大设施。城市规划是关于城市发展的公共政策，是政府管理城市土地使用与建设活动的手段，它重点对城市土地与空间资源的合理利用进行综合调节。因此，城市总体规划实施评估工作重点也应放在城市空间结构、建设用地和重大设施方面；城市空间结构既是城市功能组织和用地布局的内在逻辑，又是总体规划指导城市建设发展最为有效的内容之一。因此，总体规划实施评估首先要关注城市空间结构，评估城市空间形态、功能布局和中心体系的实施情况；《城市规划编制办法》（建设部令第146号）明确规定，研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标是城市总体规划编制的主要内容。所以，总体规划实施评估要重视建设用地的规模、边界、结构、布局和开发质量等问题；城市重大设施可分为市政公用工程设施和公共生活服务设施两大类，它们均是城市正常运行不可或缺的支撑和土地使用不能不考虑的因素。为此，总体规划实施评估还要聚焦在城市重大设施建设上，具体内容视实际情况而定。

　　第四，规范评估工作，建立信息系统。总体规划实施评估中，各城市在选择评估指标、确定指标权重、采用评估方法等方面的差异，不仅影响到评估结果的客观性而且关系着评估结果的可比性。建议以地级市为单位，根据城市建设发展状况和规划管理水平来制定评估体系、规范评估标准、统一评估方法，以增强其下辖县市总体规划实施评估结果的客观性和可比性，为逐步把总体规划实施评估工作纳入城市政府政绩考核内容做好铺垫。同时，城市规划管理信息系统具有编制成果管理、建设申请审批、规划实施监督检查、内外业务档案管理和对外信息服务等功能，有利于提高规划分析的科学性和工作效率。对于规划技术力量薄弱的中小城市而言，建立起城市规划管理信息系统能够有助于减轻规划实施评估对他们日常工作的冲击，从而加大规划管理部门对评估工作的支持力度。