构建科学规范的监察官制度

2018-08-06 来源: 学习时报 作者: 张元星

  建立监察官制度,是构建中国特色国家监察体系的重要举措。《监察法》针对监察官制度作出了原则性规定,具体如何实施,还需在任职资格、权利义务、外部监督等方面进一步探索和明确。

  

  《监察法》第14条规定,国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。这一规定为建立中国特色监察官制度提供了法律依据。

  

  监察官的概念及我国古代监察官制度的演变

  

  中国古代监察制度是古代中国政治法律制度的重要组成部分,监察官负责纠察和弹劾官吏结党营私、贪污渎职等不法行为。历史上最早出现以监察为职能的官员是西周的小宰。秦汉时,以御史为主干的监察官队伍开始形成,在中央设有最高监察官御史大夫,在地方则形成了刺史、督邮、廷掾三级监察官体系。到了唐代,监察官制度日益完备,御史台长官有御史大夫、御史中丞,下辖台院、殿院和察院,三院的长官分别是侍御史、殿中侍御史和监察御史。明代则设置都察院,长官为左、右都御史。清代基本仿照明制。此外,还有不隶属于御史台、都察院的监察官,比如汉代的丞相司直和司隶校尉、唐代的十道巡按、明代的六科给事中等。在古代,监察制度的权威性主要源于三个方面:一是监察权具有最高权力的属性或以最高权力为依托;二是监察制度的体系性设计;三是监察官行使职权的方式足以震慑权贵。

  

  建立监察官制度的重要意义

  

  建立监察官制度是国家监察体制改革的一项重大举措,对深入推进反腐败斗争具有重要意义。

  

  一方面,建立监察官制度是适应反腐败斗争新形势新任务、推进纪检监察干部队伍专业化建设的现实需求。经过多年努力特别是党的十八大以来卓有成效的工作,我国反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。同时我们也要清醒地看到,当前反腐败斗争形势依然严峻复杂,腐败形式日益多样化,腐败分子作案手段日益智能化、隐蔽化,这对纪检监察干部的能力素质特别是专业素养提出了更高要求。然而,纪检监察干部受现行人事制度等因素的制约,专业化、职业化程度有待进一步提高。建立监察官制度有助于推进纪检监察干部队伍的专业化、职业化建设,提高纪检监察干部的专业素养,更好地适应当前及未来反腐败斗争形势任务的需要。

  

  另一方面,建立监察官制度也是国家监察体制改革顺利推进的组织保障。根据改革要求,人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的人员需要转隶到新成立的监察委员会。众所周知,我国已经实行了多年的检察官制度,有明确的检察官序列,检察官在职务晋升、享受待遇等方面也有比较成熟的制度安排。如何打消转隶检察官的思想顾虑、调动他们支持改革的积极性?其中很重要的一点就是建立与检察官制度相对应的监察官制度,维护转隶检察官的利益。此外,从长远来看,监察官制度有利于保障监察官的社会地位,增强对优秀人才的吸引力,促进监察官队伍的可持续发展。

  

  关于建立我国监察官制度的几点建议

  

  《监察法》原则性规定了“国家实行监察官等级制度,制定监察官等级设置、评定和晋升办法”,具体如何实施,还应明确以下内容。

  

  以打造专业化的监察官队伍为基本目标。国家监察体制改革的目的在于构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖,推进国家治理体系和治理能力现代化。我国建立监察官制度,要紧紧围绕这一目标,立足反腐败斗争的新形势新任务,形成以专业能力为主导的人事制度安排和激励机制,着力打造一支党领导下的高素质、专业化的监察官队伍。

  

  合理界定纳入监察官序列的人员范围。未来纪检监察干部是全员纳入监察官序列还是部分人员纳入?鉴于同样是实行专业化的人员序列,法官、检察官并没有将法院、检察院全部内设机构工作人员纳入,且《监察法》明确规定,监察官是依法行使监察权的监察人员。因此,是否纳入监察官的范围,必须以是否依法行使监察权为判断标准,那些不行使监察权、仅从事辅助性工作的监察委员会工作人员不宜纳入监察官范围。

  

  明确法律职业资格为监察官的基本任职资格。鉴于改革后的监察权作为同行政权、司法权并行的一种权力,包括监督、调查、处置三项基本职权以及谈话、讯问、询问、查询、冻结、留置等12项调查措施,直接关联到刑事、行政等多个法律部门,影响到公民、法人的诸多权利,因此必须要求监察官具备较高的法律专业素养,建议参照法官、检察官选任条件,将法律职业资格确定为监察官的基本任职资格。当然,考虑到现有纪检监察干部队伍中的多数人并不具备法律专业知识,通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的难度较大,为保证监察官队伍稳定和反腐败工作连续性,可考虑采取“老人老办法、新人新办法”,即现有纪检监察干部通过国家专门考试(难度低于国家统一法律职业资格考试)后即可以取得监察官任职资格,而新考入纪检监察机关的工作人员要想成为监察官,必须先通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

  

  实行以专业能力为主要指标的监察官等级评定与晋升办法。评定与晋升监察官等级需要综合考虑监察官所任职务、德才表现等因素,其中要特别突出对专业能力的考察。在这方面,我国香港廉政公署的经验值得借鉴。他们十分重视工作人员专业技术序列的设置和发展,不仅把3/4的力量配置为专业人员,而且主要依据专业能力晋升等级,从而使工作人员摆脱对行政职务的依赖。我国出台监察官等级评定与晋升办法,要改变传统的以行政职务为主导的晋升模式,激励监察官不断提高业务水平,凭借自身专业能力在职业生涯中获得成就感,从而保证监察官队伍的专业性。

  

  切实加强对监察官的监督。监察委员会地位独特,监察官手握重权,固然有利于肃贪反腐,但也会带来自身腐败的风险,因此加强对监察官的监督十分必要。《监察法》专门规定了对监察机关和监察人员的监督,包括人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等。此外,党的十八大以来,纪检监察机关内部设立了纪检监察干部监督部门,对促进纪检监察干部自身廉政建设发挥了重要作用,未来还要在这方面不断深化。

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责任编辑:李士环

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