精准扶贫实践中的重点难点与有效治理
2017-05-10来源：《理论学习》作者：李萍李飞
改革开放三十多年来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，贫困人口较1978年减少了6.7亿人，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是，我国仍然面临艰巨的扶贫任务。数据显示，到2014年我国农村仍有7071万贫困人口，贫困地区发展滞后的问题没有得到根本改变。目前，距离2020年全面实现小康社会只有3年多时间，扶贫工作十分紧迫。根据形势变化，适时调整扶贫战略，切实做到“真扶贫，扶真贫”，是今后一段时期内我国重要的任务和重大的责任。
一、新型精准扶贫治理模式
治理现代化既是一种理念，又是一种机制。治理现代化的提出深刻影响着我国治理理论和实践，也为我国贫困治理带来新的机遇与挑战。2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”理念，首次将精准扶贫上升为国家策略。自此，精准扶贫真正进入学界理论研究视野。精准扶贫是一种新型的贫困治理模式，主要体现在其符合治理现代化背景下的治理新趋势。具体而言，主要体现在以下三个方面:
1、精准扶贫内涵的参与式治理理念。传统的贫困治理方式呈现出自上而下、部门主导和行政推动的特点。不管是以贫困县为瞄准重点还是以贫困村为瞄准重点，都没能直接对接贫困主体，深入了解贫困村民的需求，从而造成资源的浪费和腐败的滋生。精准扶贫重新重视贫困群众的主体地位，充分调动、积极引导其参与贫困治理的全过程。这种参与式的贫困治理新理念，将以往处于“被脱贫”地位、参与脱贫工作缺乏积极性的贫困群众转变为积极主动、自愿的参与到扶贫开发工作中来，从而提高扶贫工作的效率和满意度。
2、精准扶贫内涵的多元合作式治理理念。过去的贫困治理过于强调政府在扶贫治理中的主体作用，而对市场、社会、社区、个人的作用重视不够。贫困治理不是单一主体的责任，也不是政府一力所能解决的问题，因而往往会出现投入不足、效率不高、管理不当等政府失灵现象。随着我国经济社会转型的加速和市场经济体制的建立，政府的职能相应转变，政府的角色也从“划桨”转变为“掌舵”，并且随着我国民间力量的兴起，他们有兴趣也有能力参与到扶贫治理中来。在精准扶贫模式中，不仅强调政府的主导作用，也遵循市场规律，将政府、社会、市场、社区、农户统一起来，形成五位一体的贫困治理模式，充分发挥各自优势，合力推动贫困治理的有效展开。
3、精准扶贫内涵的精准式治理理念。随着经济社会发展环境的变化，扶贫治理日趋复杂多变。贫困人口并非只是局限于传统的经济贫困，其致贫原因更加多元化，贫困表现也更加多样化。与之相适应，当前贫困人口的需求已经从单一的家庭收入增长扩展至社会参与、生态环境保护等方面，政府不仅要高度关注解决其就业、增收等问题，同时要重视、完善、保障其医疗、养老和子女教育等条件。
精准扶贫模式强调贫困治理过程中的多元主体互动，它更突出在完善贫困村治理的行为模式和治理模式上起到推手作用。与以往传统的扶贫治理相比，如今村民的参与合作积极性热情高涨。从整体来看，“精准扶贫”实践促进农民积极合作，化解贫困治理困境，实现国家与农民良性互动，党政领导下的多方参与协调管理的新型乡村治理模式。扶贫开发的主体是农民，其目的也是为了提升贫困农民的生活质量和当地的经济发展水平。农民是反贫困的主导力量，而以往的贫困治理往往将贫困农民客体化。随着“精准扶贫”的介入，通过“接地气”、扶弱助残、资金帮助等行为，越来越多的村民积极参与扶贫项目中，从某种意义来看，村民的参与合作积极性高涨，实现了从以往“惊慌失措”到“理性合作”的大转变，实现国家与农民形成互动和互联。
二、精准扶贫实践中的重点和难点问题
精准扶贫的目标是“到村到户”。而贫困户/贫困村的建档立卡工作是精准扶贫的重点内容。其工作内容包括前期准备、贫困户/贫困村识别、结对帮扶、系统管理、监督检查等。
1、贫困户识别实践中的重点。贫困人口的识别采取规模控制的方式，自上而下、逐级分解。各级贫困人口分解大致如下:到省(市、区)的贫困人口规模，根据国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口为基数，分配到各省，省级统计数据大于国家发布数据，可在国家发布数据基础上上浮10%左右;到市到县的贫困人口规模分析，依据国家统计局提供的乡村人口和低收入人口发生率计算形成;到乡到村的贫困人口规模，由于缺少人均纯收入等数据支持，依据本地实际抽样以获取的相关贫困影响因子计算本地拟定贫困发生率，结合本地农村居民年末户籍人口数算出。到省、到市、到县的贫困人口规模都获得了国家统计局提供的数据支持，能够比较客观地反映出贫困人口的分布规模状况，而到乡、到村的贫困人口规模，由于缺乏统计局抽样调查获得的人均纯收入等数据支撑，具有较大的随意性。这就容易因分解失当、人手不足等主观因素，可能将真正贫困的人口排斥在识别范围之外。在贫困户识别上以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别。
具体做法：初选对象依据农户自愿，各行政村召开村民代表大会进行评议，形成初选名单，由村委会和驻村工作队核实后进行第一次公示，无异议后报乡(镇)人民政府审核，乡(镇)人民政府对各村上报的初选名单进行审核，确定全乡(镇)贫困户名单，在各行政村第二次公示，无异议后报县扶贫办审核，复审结束在各行政村公告。然而在实际操作中，由于识别时间紧、任务重，一些地方往往从2012年已建档立卡的2013年底在册贫困人口和2013年返贫农户中进行初选，由贫困户自愿申请，召开村民代表大会确定初选名单。村级贫困户的识别基本是从2013年建档立卡在册贫困户中选出，这可能使那些非在册的贫困人口被排斥在贫困户识别之外。
2、结对帮扶落实中存在的重点问题。结对帮扶工作内容主要有落实帮扶单位、制定计划和填写《扶贫手册》《贫困村登记表》等。首先，要落实帮扶责任。即在贫困人口被识别出来后，各县统筹安排有关资源，研究提出结对帮扶方案，明确结对帮扶关系和帮扶责任人。其次，制定计划。在乡(镇)人民政府指导下，由村委会、驻村工作队和帮扶责任人结合贫困户需求和实际，制定帮扶计划。再次，填写手册。在县扶贫办指导下，由乡(镇)人民政府组织村委会、驻村工作队和大学生志愿者为已确定的贫困户填写《扶贫手册》。贫困村层面的结对帮扶程序:首先，落实帮扶单位。各县统筹安排有关帮扶资源，研究提出对贫困村的结对帮扶方案，落实结对帮扶单位。其次，制定帮扶计划。在乡(镇)人民政府指导下，由村委会驻村工作队和帮扶单位结合贫困村需求和实际，制定帮扶计划。再次，填写登记表。在县扶贫办指导下，由乡(镇)人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶单位为已确定的贫困村填写《贫困村登记表》。从以上描述不难看出，对贫困户/贫困村的基本情况、生产生活情况、致贫因素、扶贫需求等的了解，是在确定帮扶责任人与贫困户的帮扶关系、帮扶单位与贫困村的帮扶关系之后的制定帮扶计划中完成的。然而，各贫困户/贫困村的致贫因素各异、扶贫需求也各不相同，先确定帮扶关系(且是“贫困户、贫困村不脱贫，不脱钩”的“永久”关系)，再进行致贫因素分析和扶贫需求调查，容易导致帮扶资源供给与扶贫对象扶贫需求难以实现最优匹配，从而降低整体帮扶资源的扶贫效益。
3、精准帮扶资源供给的非制度化问题。精准帮扶实施主要是在各省(市、区)普遍建立干部驻村工作制度上的帮扶工作队和相应的帮扶责任人的定点和结对帮扶。驻村工作队和驻村干部主要由各省(市、区)充分动员党政机关、人民团体、民主党派、企事业单位参与驻村帮扶工作，并实施制度化管理而形成。因而，精准帮扶机制具有制度化特征。精准扶贫的资源包括专项扶贫资金、行业扶贫资金、社会帮扶资金(资源)、驻村工作队和驻村干部动员筹集的帮扶资(资源)。驻村工作队和驻村干部是精准扶贫资源的重要供给主体，其所提供的帮扶资源主要来源于帮扶单位及其成员所拥有或所能动员的资金(资源)。这些帮扶资源并非帮扶单位组织业务范畴或者帮扶责任人在单位工作范围的资金(资源)，而需要帮扶单位另设立临时项目资金，或者是依靠社会网络动员相应的社会资源。不论是帮扶单位临时性资金项目，还是通过社会网络动员的资金(资源)，都具有非制度化、非持续(波动性)特点，并且其资金项目规模、类型取决于相关单位性质以及帮扶责任人的资源动员能力。
可见，精准帮扶尽管在帮扶机制上具有制度化特征，然而在帮扶资源供给上却具有非制度化特点。在普遍化的帮扶制度下，精准帮扶资源的供给特点会加大扶贫资源在贫困人口和贫困村的不均等分布，甚至会影响到整体扶贫资源使用效益。在普遍化的帮扶制度和区域特定资源存量下，资源雄厚的帮扶单位或资源动员能力强的帮扶责任人通过“挤占”资源，能为与其挂钩的贫困村或贫困户供给较大规模的帮扶资源，甚至是出现资源供给“过剩”局面，而资源相对薄弱的帮扶单位或动员能力弱的帮扶责任人，因资源被“挤占”而供给不足，难以在规定时间内实现帮扶贫困人口和贫困村脱贫。如在一些贫困地区，由主要领导挂点的贫困村基础设施资金动则几百万甚至上千万，而一些非主要领导挂点的贫困村扶贫资金投入远低于正常投入规模。
4、社会组织等其他社会力量参与精准帮扶制度的问题。改革开放以来，特别是新世纪以来，经济快速发展，人民群众物质生活水平显著提高。人们物质生活日益丰富，更多的社会力量愿意贡献个人的时间和精力，承担更多社会责任。社会扶贫观念日益增强，社会组织、民营企业、个人参与扶贫的数量越来越多，参与扶贫的领域越来越广。社会扶贫特别是社会组织扶贫以专业精神、机动灵活性、创新性等独特优势也越来越受到人们的青睐。国务院扶贫办在《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》中，强调鼓励引导社会组织、个人等社会扶贫参与主体到贫困地区开展多样的扶贫活动，建设社会扶贫信息平台，实现社会扶贫资源的精准化配置。在精准帮扶实践层面，帮扶单位、驻村工作队、驻村干部等实施精准帮扶主体与贫困村、贫困户形成了制度化、系统化的帮扶体系，如：广西百色市的精准帮扶按照“13515”帮扶机制和开展“321”结对帮扶。这种帮扶体系系统化、封闭性的特征，使得该帮扶体系没能与社会组织、个人等其他社会扶贫力量整合。因而，尽管通过搭建扶贫信息平台为实现社会扶贫资源精准化配置提供了可能，社会组织等其他社会扶贫力量仍缺乏参与精准帮扶机制的制度化途径。这无疑不利于更加广泛地动员社会力量参与扶贫开发，以构建政府、市场、社会力量协同推进的扶贫开发新格局。
三、完善精准扶贫模式，实现贫困村的有效治理
针对精准扶贫实践中存在的上述重点难点问题，提出如下建议：
1、政府主导，干部下乡。贫困问题是社会最大的不稳定因素，也是政府的主要工作职责。实践证明，经济增长不能自动实现减贫，政府在脱贫攻坚中责无旁贷，必须发挥主导作用，“有限主导”贫困治理。主要是，政府应在贫困治理中在贫困地区的规划功能定位、政策资金支持、基础设施建设、教育培训和公共产品的提供等方面发挥主导作用，为谋划“治贫策”、科学“拔贫根”明确方向和路径。
干部下乡为贫困村治理提供坚强的组织领导作用。正所谓“农村要想富，全靠党支部;农村要脱贫，党建要先行”。村党支部在“黏合”村庄大众、上级有关部门、下乡资本以及社会慈善团体等各种力量，共同完成扶贫开发任务方面，发挥着核心领导作用。2015年4月30日，中共中央发布《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求向贫困村选派第一书记以加强农村基层党组织建设，实现精准扶贫、精准脱贫。干部下乡让贫困村因村级经济长期空白，导致班子软弱涣散，工作不能正常开展，组织制度形同虚设的村级组织重新得到建整。同时通过下乡干部的努力，引进信息、政策和资金，带领贫困村干部群众真抓实干，艰苦奋斗，为贫困村治理提供了坚强的组织领导作用。
2、多方协同，参与治理。广泛动员社会各方面力量参与贫困治理中来。贫困村资源输入从上级政府拨款的单一主体转变为上级政府、市场主体和社会公众的多主体联合供给。积极动员政府各部门各单位、企业事业单位、人民团体、公益性组织、社区、社会公众等社会力量参与扶贫，逐步形成定点帮扶、对口帮扶、结对帮扶、社会帮扶、志愿服务等多种形式的社会扶贫新格局。
首先，提倡贫困群众积极参与贫困人口的识别和评议，通过开展村民大会等方式让群众普遍认可的、需要扶助的“真贫”对象纳入精准扶贫范围，防止识别中的“漏桶效应”，提高群众的满意度。其次，加强贫困主体和客体之间的互动交流，要充分了解农村贫困的问题、原因，并采取相应的措施。最后，充分调动贫困群众参与到脱贫开发工作中来，坚决遏制“等、靠、要”等不良思想。
3、落实工作经费，加强宣传培训。贫困户和贫困村的精准识别工作量大、时间紧、任务重。强化精准识别队伍建设，认真组织各类业务培训。设立确保精准识别的建档立卡工作专项经费，确保经费足、拨付快。落实专项经费，确保工作实效。加大精准扶贫宣传力度，把精准扶贫工作的目的和意义、贫困人口识别标准、识别程序、结对帮扶等相关政策宣传到每个行政村和每个农户，做到家喻户晓，确保群众的知情权和参与权。
4、加强帮扶监管，探索联合帮扶。针对先确定帮扶关系再进行致贫因素分析和扶贫需求调查，容易造成帮扶资源供给与扶贫对象、扶贫需求难以实现最优匹配的问题。加强和健全帮扶监测机制，按照《扶贫手册》上明确的帮扶项目、帮扶资金、帮扶成效等对帮扶责任人帮扶情况进行定期监测。将监测结果作为定点帮扶单位和帮扶干部职工年度绩效考评和干部提级任用的重要依据。对部分帮扶单位或帮扶责任人确实不能有效满足贫困村或贫困户减贫需求的情况，要研究制定联合帮扶工作制度。
5、创新精准帮扶制度，引导社会资源参与精准帮扶。针对精准帮扶主体(帮扶单位、驻村工作队、驻村干部)体系化和帮扶资源动员非制度化问题，尽快建立以驻村工作队和驻村干部为主，其他社会力量参与为辅的多元帮扶制度。如：在《干部结对帮扶贫困户情况表》中增设第二、三等帮扶主体的帮扶信息，为社会组织、公民个人等其他社会力量加入精准帮扶机制提供制度平台。鼓励结对帮扶责任人动员其他力量参与结对帮扶等式，引导社会组织、公民个人等社会力量参与精准帮扶工作。同时对结对帮扶实施动态监管，及时更新帮扶资源信息记录。调动贫困群众参与扶贫监督，从而建立扶贫部门、社会、第三方等组成的“三位一体”监督体系。
加强精准扶贫的经验总结和模式提炼。对于近年来各地一些行之有效的成功经验，要及时进行总结交流。挖掘、树立精准扶贫的先进典型，提炼出可推广的成熟模式，为其他同样类型的地区提供经验借鉴。同时要坚持问题导向，对于扶贫开发中存在的问题和不足，也要不断加以修正补缺。□
（作者：山东省日照市委党校副教授；上海城市管理职业学院副教授）
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责任编辑：李士环
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