李兰永：山东省农村失独家庭社会救助研究

李兰永：山东省农村失独家庭社会救助研究

——2014年度山东省软科学一般项目研究报告摘要

　　在计划生育弱势家庭社会救助中，长期以来倍受关注的是失独家庭社会救助。因为失独家庭不仅家庭物质条件被降低，还遭受精神上的打击和折磨,如果失独家庭的社会救助问题不能得到及时解决，将削弱失其家庭发展能力，影响社会和谐稳定，同时也将使政府公信力大打折扣。作为计划生育弱势家庭，失独家庭已为国家建设作出突出贡献，政府和社会各界对此群体给予了高度关注。失独家庭救助水平和弱势家庭要求还存在一定差距，而且农村失独家庭面临的处境比城镇失独家庭更加困难。本研究以最为复杂的农村失独家庭社会救助为研究对象，解决农村失独家庭社会救助问题，探讨失独家庭社会救助的底线，从而为城乡失独家庭社会救助提供基本的发展方案。

　　一、失独家庭社会救助的理论阐释

　　失独家庭社会救助具有生育导向和社会救助双重属性。自实行计划生育政策以来，在人口和计划生育法律法规、政府规章中，规定了计划生育家庭社会保障的条款，近年来的计划生育法规中增加了失独家庭特殊救助的有关内容。这些救助以计划生育家庭利益导向机制的形式加以落实。失独家庭为了国家利益提高了家庭风险，政府理应给予利益补偿。因此，失独家庭社会救助的实质是补偿机制。社会救助的主要经济来源是政府财政，救助的功能是补偿计划生育家庭的利益损失，坚定育龄群众自觉实行计划生育的信心。

　　失独家庭的致贫因素包括计划生育政策原因，还包括自然的、社会的、经济的原因。致贫的自然的、社会的、经济的因素，可以依靠普惠制社会救助解决；而计划生育政策造成失独家庭弱势不能完全靠普惠制社会救助来解决。在普惠制的社会救助给予失独家庭救助的同时，再用另一层次的特殊救助弥补因计划生育政策原因造成的失独家庭弱势。可以这样说，失独家庭社会救助包括惠及全民的普惠制社会救助和失独家庭特殊救助。惠及失独家庭的普惠制社会救助的执行主体是民政、卫生、劳动社会保障等部门。失独家庭特殊救助是人口和计划生育管理领域的计划生育社会救助项目，它以普惠制社会救助为基础，其执行主体是人口和计划生育部门，但目前游离于社会救助体系之外单独运行。建国以来，我国的社会保障体系经历了补缺型到普惠型的历史转型。社会保障制度由特殊群体的保障发展到统一社会保障体系，在这个转型过程中，妇女、儿童、残疾人、烈军属等特殊群体纳入到社会保障体系之内，而未能将计划生育家庭，特别是失独家庭作为特殊群体单独纳入进来。因此，失独家庭特殊救助应嵌入到社会救助子体系中，和民政救助一道，构成完整的社会救助系统。

　　失独家庭社会救助是一种特殊的社会救助，它包括物质、精神和机会三个层次。物质层次，指政府给予财政和物质方面的支持；精神层次，指政府通过购买、安置就业岗位等方式为计划生育家庭提供亲情关怀、临终关怀等；机会层次，指政府让计划生育家庭在生产、生活等方面享受优先照顾。独生子女家庭、计生双女家庭、计生儿女双全家庭等计划生育家庭中，失独家庭是优先人群。失独家庭社会救助的重点在农村地区，在优先人群中，最需要社会支持的是农村独生子女死亡、伤残家庭。目前，失独家庭社会救助中的独生子女父母奖励费、农村计划生育奖励扶助和农村计划生育特殊困难家庭特别救助等项目，全国统一落实到基层。除此之外，还有优先照顾、费用减免等项目，这些项目鲜有统一的尺度、执行力度各地区也不统一，操作的弹性较大。从失独家庭社会救助的特点出发，课题组认为，失独家庭社会救助和惠及全民的普惠制社会救助一起，构成了计划生育家庭社会救助体系。

　　二、失独家庭社会救助分析

　　本研究样本共包含13个失独家庭，这13家庭不但享受计划生育家庭社会救助，同时还是民政救助的低保户。样本来源于山东省计划生育协会研究课题“低保计划生育家庭生存状况、问题与对策”。该项目的社会调查自2014年3月启动，2015年2月结束，收集了山东省17市城乡低保计划生育家庭的大量案例。分析结果如下：

　　（一）基本上各个失独家庭既享受到计生优待政策，又享受到了低保政策。也就是说，各个家庭基本上既有民政救助，也有计划生育家庭社会救助。子女死亡属于计划生育家庭社会救助范围，丧偶、大病造成家庭困难属于民政救助的范围。

　　（二）失独家庭存在很强的“养老危机”，比如，不能自理时的生活问题，住院期间的护理问题，及遇大病时的医疗费用问题。现在的家庭子女相对较少，家庭养老负担较重，亲戚朋友也是自顾不暇。政府和社会还没有相应解决措施，完善社会化养老和各项救助机制。失独家庭养老有后顾之忧，如何合力帮助他们在社会的关爱中找到心灵的慰藉，安度晚年非常重要。

　　（三）普惠制社会救助对救助对象的辨识度比计划生育家庭救助敏感，贴近救助对象需求的社会救助更能彰显社会救助的效益。

　　（四）社会救助的基本功能是扶危济困，但是不能大幅度改善生活条件。多数失独家庭要求提高物质生活条件，但从社会救助的性质看，社会救助满足基本的生活需求。社会救助难以满足基本生活条件的保障层次上升到较高生活条件的享受层次。

　　（五）因病致贫、失独致贫交织在一起。失独家庭在一定程度上存在劳动力不足，导致家庭发展能力下降而致贫。虽然民政救助和计划生育家庭救助都已经享受，但是仅能维持基本生活水平。独生子女医疗费用高，导致失独家庭因病致贫。失独发生本身是造成家庭发展能力发展低下的诱因，而高额医疗费用是影响计划生育家庭生活水平的主要因素。有失独家庭青壮年时期家庭条件较好，但是进入老年以后家境愈加困难。这说明失独严重影响了家庭发展能力，家庭的生产能力不足以支撑原有的生活水平。

　　（六）救助工作既与当地经济发展水平有关，又与当地的工作推进程度有关。

　　（七）失独家庭的社会诉求呈现多元化。比如，医疗部门能够每年免费查体一次；每月增加养老补贴；协调社会福利机构优先解决养老问题，对低保计生家庭老人每月发放低保金；半年一次发放特别扶助金；免费提供保健、心理、生活等方面的咨询；引导低保计生家庭成员参与各类健身、文娱、游览和公益活动，对行动不便的上门开展医疗服务或陪护到医院检查治疗；开展志愿者结对服务，开展生活照料、心理关爱、精神慰藉、物质帮扶、法律援助等服务。

　　三、对策建议

　　（一）创新社会救助思路，按月发放独生子女伤残扶助金。长期以来，我们在征收社会抚养费过程中积累了丰富的经验。征收社会抚养费属于“取”，实施社会救助属于“予”，二者互为逆过程。将征收社会抚养费的工作思路应用于实施社会救助，可使社会救助水平“水涨船高”，随经济社会发展的实际发生动态变化。建议按照上一年度人均收入的百分比，提取独生子女伤残扶助金。形成稳定的收入流。取消独生子女奖励扶助金和一次性抚慰金。

　　（二）建立和完善计划生育家庭社会工作者队伍。目前我省形成了庞大的计划生育协会会员队伍，但是协会会员仅限于互相帮扶、排忧解难，他们专业技术水平不高，提供的服务与失独家庭物质精神需求还有差距。建议在协会中建立社会工作队伍，使协会会员的服务专业化。在协会会员难以提供社会工作服务的条件下，可适当引入志愿者服务队伍，或者提供资金购买社会工作服务岗位。号召全社会弘扬中华民族传统美德，致力于义工工作，加大对失独家庭的社会会支持和精神抚慰力度。鼓励社会通过结对子的方式帮扶适度伤残家庭。

　　（三）在社会福利分配中优先关注失独家庭。在经济发达地区，普惠制救助有雄厚的经济基础，失独家庭的物质和精神获得较好的支持。在这个基础上再加以失独家庭特殊救助，能明显改善家庭境遇。但在经济欠发达地区，普惠制社会救助水平较低、覆盖面窄，难以满足失独家庭的社会诉求，更加渴望得到失独家庭特殊救助。因此，在普惠制社会救助中应优先解决失独伤残家庭生活困难。在发展好的普惠制的社会救助中应把失独伤残家庭生活安排的更好。

　　（四）根据失独家庭需求不断充实社会救助的内容。失独家庭对物质和精神的需求是多元的。多数家庭因失独致贫，生活水平下降，再加之因病返贫，迫切得到物质条件支持。物质条件好的失独家庭，但精神状况差，免不了睹物思情，需要精神关爱和支持。对于极为弱势的失独家庭而言，精神慰藉的需求对他们来说比物质条件更重要。政府应对经济欠发达地区加大财政支持力度，保障失独家庭物质条件维持在一定水平，兼以精神抚慰排解他们的负面情绪。对经济发达地区，应给失独家庭更多的精神宽慰。

　　（五）强化基层部门以人为本的公共管理理念。基层管理部门直接和计划生育弱势家庭接触，管理的水平和政策执行的效果关系到国家和政府的形象。基层管理人员要以高度的使命感对待每一个弱势家庭，不折不扣地落实从中央到地方的各项政策，对于当前不能解决的救助水平不高、救助项目不全等问题作好解释工作，同时向上级部门反映计划生育弱势家庭的合理诉求。

　　（六）将增进失独家庭社会救助水平与完善现行生育政策联系起来。当前，失独家庭的规模较大，在相当长的时期内将保持一定规模。但是，随着生育政策的调整和完善，失独家庭的绝对量会减少。政府应根据生育政策调整带来的失独家庭数量的变化调整社会救助财政政策。毋庸置疑，随着生育政策的调整，失独家庭特殊救助在长时期内会减弱或消失，等到城乡统一二孩生育政策之时，普惠制社会救助将完全取代失独家庭特殊救助。

　　（作者系山东社会科学院政策研究室副研究员 ）