四、我国国家特殊管理股制度构建

　　(一)建立我国国家特殊管理股制度的背景及可行性

　　1.政策背景

　　在我国，国家特殊管理股制度既不是脱离实践需求的凭空设想，更不是单纯为追求潮流对西方资本主义国家既有制度的盲目照搬，而是基于新时代对改革实践所催生的制度需求的理性回应。在国有企业混合所有制改革大势下，国家特殊管理股制度作为完善现代企业制度、推进公司制股份改革的一种重要途径被提出，并已成为国企改革顶层制度设计中的组成部分（见表3）。

　　表3  我国涉及国家特殊管理股制度的政策文件

　　注：本文作者根据相关公开信息整理所得。

　　党的十九大报告明确了“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”的改革方向。此前党的十八大报告着重强调要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式”和“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。对比这两个“报告”的相关内容不难发现，发展混合所有制经济已经纳入我国国企改革的顶层设计之中，并成为国企改革的重要突破口。而国企混合所有制改革是一项系统工程，是一个不断发现问题和解决问题的渐进过程，需要大力度、多方式推进（綦好东等，2017）。因此，国家特殊管理股制度作为混合所有制改革过程和改革之后企业治理机制的一项重要制度选项，亟需开展深层次的理论研究和精细的制度设计。

　　2.国有股权的产权特性

　　国有经济是我国国民经济的支柱，长期主导着国民经济命脉。国有企业是国有经济的载体，其资本规模日趋壮大。作为国有企业控制力象征的国有股权无疑是当前国企产权改革所重点把控的关键。改革开放以来，我国国资国企改革虽然已取得举世瞩目的成绩，但国有企业效率低和国资监管制度滞后等问题依然比较突出。尽管这些问题的存在原因多种多样，但高代理成本、预算软约束、激励不足、政企不分等制度性欠缺仍是主要的。例如，在代理关系方面，多层次的委托代理关系使得国有企业面临高代理成本（张维迎，1995），公司领导的薪酬确定、工资总额管理等摇摆不定的激励政策导致激励相容机制一直未得以健全，企业的隐性代理成本较大。在政企关系方面，所有权与控制权分离程度依然较低，由政府实际控制的国有上市公司比例过大，国有股出资人代表的治理行为偏离市场机制并引致国有资产运作效率降低（贾明、张喆，2015）。

　　产权是所有制的核心（胡家勇，2014），完整的产权束包括占有、控制、处置、收益等一系列权利。不同的产权制度模式表现为权利边界和行权方式的差异化规制。因此，重构产权制度是突破国有产权天然缺陷的根本路径。在原有的国企产权制度下，企业的产权权利主要由政府拥有，而政府产权权利的排他性突出，委托代理关系扭曲。对国有股产权权利结构做出重新安排，理顺所有权与控制权关系，将政府控制权由纵向链条的全覆盖转变为特定环节的关键点干预，将有利于缓解政府控制权的排他性程度，释放市场化资本的“产权”激励功能，激发私人资本参与国企产权“混合”的积极性，提升国有资本产权与激励机制的相容性，减少隐性代理成本。

　　3.制度变迁的应有考虑

　　制度变迁是制度成本与制度收益权衡的结果。西方资本主义国家的特殊股制度是历经漫长的实践探索后所逐渐成型的制度模式。受特殊文化背景和体制环境的影响，我国国家特殊管理股制度的形成也将是一个循序渐进的过程，难以一蹴而就，需要积极而审慎的制度成本效益分析和卓有成效的实践探索。

　　西方金股制模式下，国有股权被高度抽象化为政府行政权力的化身，即使引入了民间资本，也仍未从根本上改变国有股一股独大的本质。因此，这种模式与我国实行国家特殊管理股以重构产权关系、更好发挥市场基础作用的改革初衷不相符。若直接照搬西方资本主义国家金股制作为我国实行国家特殊管理股的借用模式可能会产生如下问题：（1）国家所持有的“抽象化一股”不再具有收益权但仍保留相当的控制权，这虽然能在短时间内取得较好的融资和债务转嫁效果，但长期看却不利于对私有产权的保护，也难以实现完善国企治理结构的改革初衷。（2）金股制模式势必会涉及大量国有资产转移或出让，而我国资产转让的法律制度并非十分完善，倘若在实行国家特殊管理股过程中进行大规模的国有资产转让，就有可能导致国有资产流失及贪污腐败等高代价的制度成本，这将有悖于“做强做优做大”国有资本的改革目标。

　　关于双层股权结构模式，虽然在市场经济发达的国家已得到广泛采用，但其应用领域基本局限于私人企业。从法律层面看，我国《公司法》赋予国务院“可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份另作规定”的权力，说明现有法律并未对“一股一权”股权制度之外的股票类型设置绝对禁止。港交所批准同股不同权的股票于其交易所挂牌上市，为这一股权制度发展提供了良好的生长空间。此外，双层股权结构模式下的国家特殊管理股可以不改变股权的基本属性，仍保留收益分红的权利和承担风险的义务，而且国有资本与其他资本所有者共同参与企业的重大决策。这与“金股”所拥有的“行政化”事后否决权有显著区别。如果在双层股权结构模式下设置国家特殊管理股，尽管不像金股制那样具有浓厚的行政色彩，但仍然会让非国有资本所有者心存顾虑。非国有资本所有者最为担忧的问题可能是国有资本出资代表对企业决策的不当干预及企业信息的非公平占有。

　　我国国企改革中所实施的国家特殊管理股制度与西方资本市场中流行的特权股制度在实现形式、应用范围以及操作规程等方面既有相似之处又有所区别。中国的市场环境、国有经济和国企制度现状、未来国有企业的改革目标与制度选择空间等因素错综复杂，这就要求我们既要遵循渐进改革的基本原则，又要积极借鉴西方资本主义国家特权股制度的实践经验，创新制度设计，构建起符合中国国情的“国家特殊管理股制度”。设计和实施国家特殊管理股制度仍应坚持先试点后推广的渐进改革方式，避免脱离现实的蛮干与不切实际的制度泛化，坚持因地制宜、因企施策，使国家特殊管理股制度能成为政府从“管企业”向“管资本”转变的助推器和市场、政府与企业关系的平衡器。

(二)国家特殊管理股的行权主体

　　国家特殊管理股制度下，要求国有资本出资人代表在其特定的权利边界内行使权利。其行权主体，从广义上可以理解为政府，但从具体操作层面上应当主要是政府授权的投资运营公司。国有资本投资运营公司是我国产权制度改革实践中正在探索的国有资本投资运营平台，也是一种新型的企业法人组织形式。政府通过将其拥有的国有资本经营权授权给专业化资本投资与运营机构运营，以发挥国有资本的影响力与控制力,实现国有资本的保值增值目标。党的十九大报告明确提出，要完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。国有资本授权运营公司正是承担国有资本经营，实现国有资本做强做优做大的主要机构平台。

　　我国欲构建的国家特殊管理股制度，应有别于西方资本主义国家的金股制和双层股权结构。从政企关系来看，国家特殊管理股以纵向浓缩的控制权作为协调政府与企业关系的制度工具，因其保留了国家所有权与收益权，从而区别于抽象化为行政权力代表的金股和没有行政干预的双层股。从政府与市场关系看，国家特殊管理股通过降低权利排他性程度以更好地激活市场机制的作用力，将有利于市场作用与政府作用的协同，避免了西方资本主义国家金股制过分强化政府干预以及双层股权结构唯市场化选择的缺陷。我国要建立的国家特殊控制权应在遵从市场规律和公司自治的基础上，既不能完全行政化也不能完全市场化，而是要寻求政府作用与市场作用协同发力的契合性制度。从国有资本监管体制转型角度来看，国家特殊管理股制度是政府由“管企业”到“管资本”转变的重要制度安排。相比国资委，国有资本投资运营公司接受授权并代表国家行使所有权职能更符合市场化要求，更有利于各类资本平等参与企业决策。

　　当然，在关乎政治、意识形态和国家安全的关键领域，国家特殊管理股制度的权利行使主体可以是政府授权的国资监管机构或者其他部门、单位。

(三)国家特殊管理股制度的适用对象

　　我国国有企业体量庞大且分布领域广泛，实行国家特殊管理股制度要区别对待，不能搞一刀切。从西方资本主义国家采用特权股的企业来看，大多集中在带有公共事业性质且关系国计民生的国有企业和传媒、互联网等轻资产领域。在我国，当前所开展的“特殊管理股制度”初期试点工作也主要集中在具有经济与意识形态双重属性的国有传媒企业。带有公共事业性质的国有企业大多直接关乎国家及人民利益，其发展方向需要国家重点把控和监督。通讯传媒业与互联网行业的一大特点在于它具有强烈的意识形态属性，它提供的产品与服务会影响人们的思维方式和精神生活。西方资本主义国家通讯传媒及互联网行业也较多采用双层股权制度，以保障政府对社会舆论大方向的掌控，防止不法分子散播有损国家安全的谣言（葛明驷，2017）。在通讯传媒业与互联网行业实施国家特殊管理股制度，能有效利用“特殊权利”进行国家干预，防止企业被恶意收购、控制和非法利用。

　　目前，中央已明确要积极稳妥推进充分竞争行业和领域国有企业的混合所有制改革，探索特殊管理股制度^④。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，故不宜全部推向市场或过度引入以盈利为主要目标的民资，需审慎采用国家特殊管理股制度。商业类国有企业又进一步细分为竞争类行业与重要行业、关键领域及重大专项任务两类^⑤。处于充分竞争性行业的国有企业虽然市场化程度已经较高，但国有股“一股独大”的企业产权制度并未从根本上得到改变，资产负债率仍普遍较高。因此，这应是国家特殊管理股制度实施的首选领域（戴苏琳，2016）。重要行业、关键领域及重大专项任务类特殊行业的国企既关乎人民生活安泰又具有市场化前景，既具有竞争性又带有公共事业性质，因此也应是国家特殊管理股制度实施的重要对象（戴苏琳，2016）。在遵循先试点后推广的改革路径下，国家特殊管理股可先行在进行混改的行业中试行，比如金融业、能源、交通运输、互联网及通讯业领域试点实施，保证这类带有公共服务性质的商业类国有企业的混改平稳完成，在引入国内外各类资本的同时不对其应有的国家安全、国家产业政策执行等公共职能产生损害。

　　(四)我国国家特殊管理股制度的模式设计

　　实行国家特殊管理股制度，作为深化我国国有企业改革的一项探索性制度，其构建应突出系统性和多模式，既要满足国家安全、公私产权平等保护等要求，又要保持政府在特定范围的监督权威。本文根据企业是否上市和企业所属行业类型将国家特殊管理股制度设计为四种产权制度模式（见图2），以便为不同行业类别的国有企业提供可选方案。

 

　　图2  国家特殊管理股制度的基本模式

1.权宜性事后否决模式

　　该模式是指政府持有上市国有企业特殊一股，在一定期限内对涉及重大决策事项的国企持有事后否决权的产权模式。该模式适于部分规模大、市场地位重要的竞争型商业类国有企业于上市初期选用（图2坐标轴右上象限），例如上市初期或处于筹备上市阶段的计算机、通讯和电子设备制造业、互联网行业、新闻与出版业等。

　　主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股^⑤。由于在混合所有制改革之后，政府没有必要或者不必长期居于直接控制地位，因此可以考虑采用金股制事后否决模式作为新上市国企过渡性的产权制度形式，待条件成熟时，逐步放弃部分企业的国有绝对或者相对控股地位。相较于非上市国有企业，已上市的竞争类国企已完成股份制改革，初步实现了产权多元化且能够适应市场。因此，采用事后否决的产权制度模式以监督企业重大事项和管理活动，既可以缓解因国有股份减持所造成的国家控制权缺失问题，又能避免政府过度干预所产生的制度成本。“权宜性”，意味着事后否决权只是因时制宜地暂时性行使，而不会永续地存在于企业。这种模式类似于“期限性”的金股制。在减持国有股份时，应把控好国有企业的发展方向，待上市国有企业建立起有效法人治理结构且步入规范运作后再择机撤出国家特殊管理股。政府直接或者间接行使事后否决权，一是有利于国资产权保护和公共权益保障，二是否决权时限的设定能够避免政府长时间或者不恰当地干预企业，使企业真正成为市场竞争主体。

2.稳久性事后否决模式

　　该模式强调政府对上市国有企业持有特殊一股，并于企业存续期内持续对其重大事项享有事后否决权利的产权模式。该模式可用于上市商业类国有企业中的重要行业、关键领域及重大专项任务类别（图2坐标轴左上象限），例如铁路、船舶等运输设备制造业、电力、石油、能源与通讯等关键行业。

　　此类上市国有企业的主业多涉及自然垄断行业、特殊业务行业。公共性与商业性并存的行业特点要求政府掌控这类企业的发展方向。采用类似于金股制模式的事后否决机制是因为：（1）涉及重要行业、关键领域及重大专项任务的国有企业关系国家安全和公共利益，政府需要重点把控其方向，但国有股一股独大的所有权结构有碍企业活力的释放和创新性发展；（2）此类商业类国有企业若采用双层股权结构模式，重新设定股票类别，达成一致性契约的交易成本太高，稍有不慎将激化其他投资者与政府或者政府受托人之间的矛盾。“稳久性”强调稳定而持久，在此产权模式下，政府或其受托机构的事后否决权利不随国有企业混合所有制改革的完成而彻底退出，政府通过国有资本投资运营机构行使否决权从而实现间接引导资源优化配置的功能。采用稳久性事后否决模式，一是可以激发企业活力、优化企业治理机制，实施更深层次的国企混合所有制改革；二是能够保障政府在关键环节监督权的行使，进而保障国家控制力、国家安全和公共利益。

3.稳健性过程控制模式

　　该模式是指在国企引入战略投资者过程中，为长期保持国有资本的控股地位，国家让渡部分收益权以换取多倍控制权的股权组织形式。该模式可用于未上市商业类国有企业中的重要行业、关键领域及重大专项任务类别（图2坐标轴左下象限），例如金融业、军工、国防科技行业等重点领域。

　　主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，需要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股^⑤。与主业处于充分竞争行业的商业类国企不同，此类国企在引入投资者时应坚持“国有资本控股地位”。对于该类未上市企业，在首次公开发行新股时即可发行具有不同表决权的股份，使股票的投票权与现金流权相分离。与西方资本主义国家流行的双层股权结构不同，此模式将过程控制主体定义为政府（含政府出资人代表、国有资本授权经营机构等），由政府引导企业的经营活动与社会利益相一致。此外，在这一模式下，控制权范围应仅限于涉及国家安全及公共利益的事项，在减少企业融资隐性成本的同时，降低政府过度干预可能导致的交易成本，使产权结构变革稳健有序。稳健性过程控制模式下，政府将通过长期持股来实现对企业经营过程的控制，即无论企业在后续阶段是否上市，政府都持有具有表决权优势的国家特殊管理股，特殊管理权并不因企业上市而削弱或者退出。因此，运用稳健性过程控制模式，一是有利于优化企业产权结构、完善公司治理机制；二是政府能够对重要行业、关键领域及重大专项任务类别的国有企业施以合理控制和有效监管，以确保国有资本的运营效率和功能实现。

4.权变性过程控制模式

　　企业的产权制度决定了公司的治理结构，而公司治理结构只存在可供选择的模式，并没有一成不变的僵硬标准。因此，根据企业内外因素的变化而确定公司控制权分配与行使方式是一种理性的选择。权变性过程控制模式就是据企业内外因素的变化而针对国有企业公司制改革、股权多元化及公司治理等适时“权变”控制方式的产权制度模式，政府或其国有资本受托机构需要根据权变因素而适时改变资本权利的行使方式。权变性过程控制模式可用于商业类国有企业中未上市的竞争类行业（图2坐标轴右下象限），例如互联网行业、娱乐业、软件和信息服务业中兼具意识形态与经济形态的未上市轻资产企业。

　　我国鼓励商业竞争类国有企业引入各类资本进行混合所有制改革以实现股权多元化，并着力推进其整体上市。权变性过程控制模式下，政府或其受托机构可以将控股或者参股企业的部分股份收益权让渡给其他投资者以换取足够的投票权。与其他类型国有企业相比，未上市竞争性商业类国有企业其融资规模小且未公开发行股票。采用过程控制模式的理由是，政府可以通过减持股份让渡收益权给予外部投资者，但拥有参与企业重大决策的权力。即在企业重大事项决策时政府能够通过产权关系对企业发展方向进行适度把控。这种以“权变”为关键机制的产权模式，其完整的运作过程可以分为三个阶段：（1）企业在上市前政府或其受托机构以特权股参股的形式控制企业重大决策事项；（2）企业若需公开发行股份上市，国家将分阶段出售大部分股份并保留黄金一股以行使否决权利来保障国有企业上市后的平稳发展；（3）待企业上市且运作良好后，政府再将其所持有的否决权撤出，转变为按“同股同权”的市场化模式运作。权变性过程控制模式是双层股权结构与金股制股权结构有机结合的产物。采用这一模式，一是可以使政府对公司运营具有适当的话语权，从而避免国有企业的改革和发展偏离国家利益和公众利益；二是由于其控制方式灵活、可以适时权变，从而能够更好地适应市场机制的变化。需要注意的是，在国家减持股份时，应加强透明度监督和防范机制建设，避免因产权主体缺位而导致国有资产流失。

(五)国家特殊管理股的权利边界

　　有效实行国家特殊管理股制度的关键是把握好政府或其受托机构的行权方式和时机。政府作为国家特殊管理股制度的倡导者和推动主体，应按照“有所为有所不为”的思路和基于“效率”和“效果”导向，科学界定政府股东和其他股东的权责关系，尤其是政府股东的权利边界，真正实现其由“管企业”向“管资本”的转变。所谓“有所为”是指当企业决策涉及国有资产安全与民生问题时，国家特权股要发挥其控制作用，维护国家资产的安全并保障人民福祉不被侵犯。“有所不为”是指在企业经营过程中，国家特权股股东要适时适度行权，维护市场权威和企业的市场主体地位，使企业在激烈的市场竞争中充满生机活力，形成政府、市场和企业和谐共生的新格局。为避免因权利边界含糊造成国家股权利的滥用或者失效，可以通过国家特殊管理股“权责清单”来明晰管理范围和方式。国家特殊管理股既是实现政企分开的政治性工具，也是“政”干预“企”的制度性手段。为使其趋利避弊，必须理性地使用好这一制度工具：一是保证政府基于产权关系在混合所有制企业中应有的话语权与收益权，约束不良投机行为和有损国家利益的行为；二是避免政府对企业正常经营事务的不当干预，减少政府对企业日常经营决策行政干预导致的交易成本。值得特别注意的是，作为履行国家管理角色的政府（这里并不是指政府股东）在履行公共管理职能时，应避免对公司治理机制的横加干涉，以确保公司治理机制的应有效能（奥利弗·哈特等，1996）。