【摘要】透明度是公司治理的基础。作为全民性质的国有企业更应向社会公开其财务等重要信息，确保应有的透明度，以利于社会公众监督权的行使。本文以国有企业产权属性为逻辑基点，参照上市公司透明度评价标准，构建了以“完整性、及时性、真实性”为基本构件的非上市国有企业透明度评价体系，并以国务院国资委直管的中央企业为例，进行了2012-2014年度样本企业透明度指数的测算和分析。结果表明，近年来我国非上市国有企业透明度水平低且没有实质性改观，行业之间存有差异，企业间的个体差异巨大；近期，应将提高透明度作为完善国有企业治理机制的新突破口，并立法建规，落实责任主体。

　　【关键词】公司治理 非上市国有企业 评价体系 透明度指数

　　一、引言

　　随着改革开放的不断深入，我国国民经济体系中全民所有制之外的多种经济成分发展迅速。尽管如此，国有企业尤其是中央直接管理的企业，在关乎国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域仍居有强大的支配地位，是国民经济的重要支柱。如何搞好国有企业治理，以不断增强国有企业活力和提高国有企业效率，是党和政府以及社会各界普遍关注的焦点问题。党的十八大以来，为把国有企业真正“做大、做强、做优”，中央加快了国有企业治理改革的步伐，聚焦国有企业所有权结构和体制机制创新。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了国有企业改革的方向和若干重大战略性举措的基本要义，以此为统领，党中央、国务院又连续出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《指导意见》）等一系列落地性政策，使深化国有企业改革有章可循。从公司治理视角看，这些政策性制度安排，隐含着丰富的治理含义。例如：发展混合所有制经济，国有企业监管由管资产为主向管资本为主转换，政企分开、政资分开，建立现代经理人制度，推进国企重大信息公开，更好发挥党组织在国有企业治理中的作用等等，都将成为新一轮国有企业治理创新的驱动因素。

　　基于建立国有企业外部监督机制需要，党的十八大明确提出了“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”的战略举措。《指导意见》则进一步明确了要“实施信息公开，加强社会监督”制度建设，并对设立统一的信息公开网络平台，及时准确地公开信息的内容提出了具体要求。《指导意见》强调：国有资本整体运营和监管信息，国有企业公司治理以及管理架构，企业经营情况、财务状况、关联交易、负责人薪酬等都应列入信息公开的范围。

　　虽然我国的《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》和《国有资产监督管理信息公开实施办法》等相关法律法规和部门规章对国资监管信息公开披露有较为明确的要求，但国家层面的关于单个国有企业信息公开的法律法规仍是空白，企业信息公开仍处于自愿性披露阶段，这便导致国有企业信息公开状况一直不尽如人意，不仅信息数量少、而且结构失衡、及时性严重不足（綦好东等，2013）。

　　其实，国有企业信息公开是国有资本产权属性的本质要求。“自愿性披露”更能反映出国有企业管理层的社会责任感和公民“受托人”意识的真实“水平”。基于这样的制度背景，对国有企业信息透明度进行评价更具有积极的督促意义。正如著名管理会计学家Kaplan and Norton（1992）所言：“你评价什么，你就得到什么”。

　　本文借鉴较为成熟的上市公司透明度评价标准和方法，充分考虑国有企业的产权特性和功能定位，尝试性地构建了以“完整性、及时性、真实性”为基本构件的非上市国有企业透明度评价体系，并以国有企业官方网站作为观察窗口，选取国务院国资委直管的中央企业为研究样本，计算分析了2012-2014三个年度样本企业透明度指数。希望本文的研究结果能对量化非上市国有企业透明度水平，建立适合我国非上市国有企业特征的国有企业透明度评价标准产生积极作用。

　　二、文献综述与理论分析

　　现代企业的根本特征是资本所有权与经营权的分离，也正是这种分离导致了委托代理关系的形成和公司治理难题。Ross（1973）最早提出了委托代理的概念，他认为，如果代理人代表委托人的利益行使某些决策权,代理关系便会形成。Jensen and Meckling（1976）把委托代理关系看作是一种契约，委托人聘用代理人并将决策权托付给代理人来履行。这种关系下，如果双方当事人都是自身效用最大化的追求者，代理人就不会总为委托人的最大利益而行动，委托人为了保证自身利益，需要付出对代理人的激励费用和约束代理人不恰当行为的监督费用，即所谓代理成本。依据这种解释，公司治理的关键是如何在企业委托人与代理人之间建立良好的激励与监督机制，以使代理人在追求自身利益最大化的同时也能够使委托人的利益最大化。Fama and Jensen（1983）研究了所有权与控制权分离条件下导致的决策功能与风险承担功能分离问题，即代理问题，并认为，组织的决策控制机制有利于解决代理问题。Jensen and Murphy（1990）研究了总经理报酬与公司业绩之间的相关性，他们还分析了会计信息在业绩计量中的重要性。Blair（1995）强调了公司治理的利益相关者基础，认为公司不应该仅仅关注股东的有形资产，而应该关注公司的制度安排，因为这种制度安排控制着为公司贡献了专用化资产的各成员之间的关系；Blair（1995）特别强调了信息披露在公司治理中的重要性。Bushman et al.（2004）研究了透明度、财务信息披露与公司治理的关系，他们认为，信息披露有利于投资者对投资机会的把握，以及激励和监督经理层合理配置资源。

　　我国学者关于公司治理的研究，大多借鉴了上述公司治理理论先驱的研究成果，从委托代理关系视角分析我国上市公司或国有企业的公司治理问题。最具代表性的是林毅夫、蔡昉和李周（1997）的研究。他们分析了国有企业治理结构改革的过程，并对取得国有企业治理改革成功的条件和核心进行了卓有见地的分析。他们特别强调了信息对于企业治理的重要性，并认为，在所有权与经营权分离的情况下，公司治理的核心是解决能够反映企业经营情况的充分信息问题，而国有企业改革的核心也是创造充分信息；公司治理结构中最基本的内容是通过充分市场竞争实现的间接控制或外部治理，而公司的直接控制或内部治理只是充分竞争市场机制的派生制度安排；公司内部治理结构并没有统一的模式，如果没有市场机制的间接控制及其提供的用以监督的充分信息，任何一种公司内部治理结构都不可能单独奏效。除此之外，其他学者（如张维迎，1995；郑红亮，1998；张政军，1998；史金平，2002；徐林清和孟令国，2006；张肃珣和李红玉，2009；鲁桐和党印，2015）也结合我国实际对国有企业或上市公司的公司治理问题进行了多视角、多方法的研究，并取得了许多重要成果。还有学者针对公司治理与信息披露（或企业透明度）的关系展开了规范分析和实证研究。例如杜兴强（2004）研究了公司治理演进与会计信息披露监管制度之间的关系，认为，企业会计信息质量难以通过市场机制得到保证；崔学刚（2004）运用中国上市公司的数据研究了公司治理机制对公司透明度的影响；高雷和宋顺林（2007）运用深市上市公司数据研究了公司治理机制对公司透明度的影响，得出二者具有正相关关系的结论；黎文靖和孔东民（2013）的研究表明，企业信息透明度对中小股东参与公司治理具有显著影响；乔旭东（2003）的研究得出了上市公司会计信息披露与公司治理之间存在着互动关系的结论；夏冬林（2002）、綦好东和黄跃群（2009）的研究提出了基于外部监督的国有企业信息披露制度的基本构想。

　　在现代企业委托代理关系中，信息不对称是委托代理成本的主要成因，因此，通过增加企业透明度来降低信息不对称程度就成为降低代理成本、实现公司有效治理的关键环节。国有企业因其产权具有全民属性，其委托代理关系的层次更多，代理链条更长，更容易产生信息不对称，透明度的提升也就具有更为重要的治理意义。基于国有企业的产权特点，经济合作与发展组织（OECD，2005）将“披露与透明度”看作是公司治理的基石，认为有效的信息披露有利于降低信息不对称程度，应通过外部机制强化对企业经营行为的约束，降低代理成本。许多国家的国有企业都向公众公开披露其财务及其他重要信息（郭媛媛，2009）。

　　企业中控制与监督等治理权利的配置，主要取决于企业的资本产权结构。国有企业资本产权的全民性质决定了作为终极所有者的全体公民在国有企业公司治理中应扮演的角色。但国有企业特殊的委托代理关系链条，意味着公民已经将国有资本基本的控制权委托给了受托人——政府，由政府行使股东所有权。因此，公民不可能像普通公司的股东一样直接行使其股东权利。公民的治理权利更多地体现为对政府国有资本管理的监督和对国有资本投资运营公司的监督上。公民的这种监督权应该成为国有企业外部治理机制的重要构件。而公民监督权的有效行使必须以获取充分、可靠的信息为前提（綦好东等，2013）。

　　尽管我国的国有企业已有大量子公司挂牌上市，这些子公司都能够按照证监会和证券交易所的要求向社会公开披露其财务及其他重要信息，但是，我国绝大部分国有集团公司并未上市，即使是未来有集团公司整体上市，仍会有控制上市公司股权的国有资本投资公司或国有资本运营公司长期存在。如果这些国有企业不能够向社会公众披露其财务及其他重要信息，公众将无法行使其终极所有者应有的知情权和监督权，外部治理机制就会残缺不全，从而会丧失其应有的治理功能。因此，非上市国有企业向社会公众披露其信息，提升企业的透明度，是实现国有企业有效治理的基础。

　　企业透明度可理解为利益相关者从外部获得企业财务状况、经营成果和公司战略、公司治理、社会责任履行等信息的程度。“企业透明度”一词最早由美国证券交易委员会（SEC）原主席阿瑟·李维特（Arthur Levitt）提出并作为衡量信息质量尤其是会计信息质量的概念。目前国内关于企业透明度的定义，主要有三种观点：一是披露观，即认为透明度是自愿性信息披露的水平（崔学刚，2004），或上市公司信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性、合法合规性和公平性（谭劲松等，2010）；二是收益计量观，即以收益变动状况反映企业信息披露的程度，如收益的激进或平滑程度（杨之曙和彭倩，2004；周中胜和陈汉文，2008；王艳艳和陈汉文，2006），或者是盈余管理的程度（黎文靖和孔东民，2013）；三是股价同步观，即认为股价同步性越高，则透明度越高（李增泉等，2011）。

　　从利益相关者角度看，透明度应是企业所公开的信息对企业利益相关者知情权的满足程度。“透明度”概念有别于“信息披露”，信息披露侧重从信息提供者视角对其进行评价，而透明度更多地是站在外部利益相关者角度进行评价。正因为如此，企业透明度也被称为企业公众透明度。企业透明度不可能只用一两个指标来衡量，需要通过建立一套具有内在联系的指标体系来评价。目前对透明度评价主要有三种方法：一是条目打分法，即通过构造透明度指数或信息披露指数，对细化指标进行打分后再按权重进行计算得出（崔学刚，2004；高明华等，2010、2014）。二是模型计量法，即通过设定模型进行计算评价（杨之曙和彭倩，2004；周中胜和陈汉文，2008；王艳艳和陈汉文，2006；李增泉等，2011；黎文靖和孔东民，2013）。三是考核打分法，通过考察各个构成项目打分评价（林有志和张雅芬，2007；谭劲松等，2010）。