党的十八届三中全会《决定》指出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这对新形势下各级人大及其常委会有效行使重大事项职权提出了新的更高的要求。科学界定重大事项的内涵和范围，是健全人大讨论决定重大事项制度的重点和难点，也是推动人民代表大会制度与时俱进的一个重要方面。

　　一、内涵解读

　　重大事项决定权是我国人大及其常委会的一项重要法定职权。

　　在我国法律中，明确规定人大讨论决定重大事项始于1979年地方组织法。该法规定，县级以上地方各级人民代表大会设立人大常委会，并规定县级以上地方各级人民代表大会及其常委会“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”。该法通过后，1980年4月18日，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会，彭真在讲话中，第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为四个方面，一是制定、颁布地方性法规，二是讨论、决定本地区的重大事项，三是人事任免，四是监督本级政府和法院、检察院的工作。这四项职权即立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。之后，“四权”成为表述人大职权的通行说法。多年来，我国各级人大及其常委会都把重大事项决定权作为一项基本职权。

　　（一）全国人大及其常委会的重大事项决定权

　　在新中国成立后的历部宪法中，都有关于重大事项决定权的列举。我国现行宪法即1982年宪法第62条列举了全国人民代表大会的15项职权。其中，同重大事项决定权相关的有：

　　（1）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（2）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；（3）批准省、自治区和直辖市的建置；（4）决定特别行政区的设立及其制度；（5）决定战争和和平的问题等。

　　宪法第67条列举了全国人大常委会的21项职权，同重大事项决定权相关的有：（1）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；（2）决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；（3）决定授予国家的勋章和荣誉称号；（4）决定特赦；（5）在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；（6）决定全国总动员或者局部动员；（7）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，等等。

　　尽管重大事项决定权这一术语出现于改革开放后，但全国人大及其常委会自成立以来，依照宪法和相关法律的规定，作出了一系列的决定、决议。其中既有属于行使重大事项决定权的，也有属于行使立法权、监督权、任免权的。根据全国人大常委会的统计，决定、决议按内容大致分为以下类别，包括：（1）关于立法；（2）关于国际条约；（3）关于计划和预算调整、决算；（4）关于召开大会、选举和代表工作；（5）关于人事任免；（6）关于机构设置和调整；（7）关于授予国家的勋章和荣誉称号；（8）关于省级建置；（9）关于军人的衔级制度；（10）关于特赦；（11）关于战争状态；（12）其他。

　　以上统计显示，就重大事项决定权而言，全国人大及其常委会除了审查和批准国民经济和社会发展计划、审查和批准国家的预算等常规决议决定外，还就国家各领域重大事项行使过若干决定权。比如，

　　决定对外缔约。自1954年9月至2009年3月，全国人大常委会共批准或加入中国同外国和国际组织缔结的条约和重要协定约356件。

　　决定黄河治理。1955年，即全国人民代表大会成立后的第二年，就把治理黄河这件大事提交全国人大讨论和批准。

　　决定授予国家的勋章和荣誉称号。如1955年授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员、中国人民志愿军抗美援朝保家卫国有功人员勋章奖章的决议等，1981年授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席的荣誉称号。

　　决定军衔制定。1955年9月关于授予中华人民共和国元帅军衔的决议，1965年5月关于取消中国人民解放军军衔制度的决定。1987年，七届人大二次会议又决定恢复军衔制。

　　决定战争状态。如1955年4月关于结束中华人民共和国同德国之间的战争状态的决议。

　　决定特赦。如1959年9月关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定；1960年代几次特赦确实改恶从善的蒋介石集团和伪满洲国的战争罪犯的决定；1975年关于特赦释放全部在押战争罪犯的决定；2015年关于特赦部分服刑罪犯的决定等。

　　决定台湾问题。1978年12月26日，第五届全国人大常委会讨论通过《告台湾同胞书》明确具体地提出了解决台湾问题，和平统一中国的设想。1979年1月1日，国防部宣布，停止炮击金门等岛屿，始于1958年的对上述地区的炮击宣告结束。

　　决定国歌。1978年3月5日，五届全国人大一次会议通过了关于中华人民共和国国歌的决定。1982年12月4日，五届全国人大五次会议又撤销这一决定，并决定恢复《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌。

　　决定行政区划。1955年9月关于成立新疆维吾尔自治区撤销新疆省建制的决议，1965年8月关于成立西藏自治区的决议。1988年4月，七届全国人大一次会议通过了关于设立海南省的决定；1990年4月，七届全国人大三次会议通过了关于设立香港特别行政区的决定；1993年3月，八届全国人大一次会议通过了关于设立澳门特别行政区的决定；1997年3月，八届全国人大五次会议通过了关于批准设立重庆直辖市的决定。

　　决定兴建三峡工程。1992年4月，七届全国人大五次会议通过了关于兴建长江三峡工程的决议，决定批准将兴建长江三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划。

　　决定中国加入世贸组织。2000年8月25日，九届全国人大常委会通过了关于我国加入世界贸易组织的决定。

　　决定国务院机构改革方案。1982年3月、5月、8月，五届全国人大常委会三次通过国务院机构改革方案，1983年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，六届、七届、八届、九届、十届、十一届全国人大，分别在第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。

　　决定设立纪念日。2014年2月27日，十二届全国人大常委会通过了关于设立南京大屠杀死难者国家公祭日的决定和关于确定中国人民抗日战争胜利纪念日的决定；2014年8月31日，通过了关于设立烈士纪念日的决定；2014年11月1日，通过了关于设立国家宪法日的决定等。

　　此外，近年来，十二届全国人大常委会还就国家和社会发展中的重大事项通过了一系列决定，如2014年8月31日，通过了关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定；2015年7月1日，通过了关于实行宪法宣誓制度的决定等。

　　不过，以上统计的这些决定的内容，都归为重大事项决定权是否合适？如决定对外缔约，决定实行宪法宣誓制度等，属于立法权还是决定权？这涉及重大事项决定权的范围以及人大各项职权间的关系，后文将进一步探讨。

　　（二）地方人大及其常委会的重大事项决定权

　　对于地方人大及其常委会的重大事项决定权，宪法分别作了规定。宪法第99条规定了地方各级人大的职权，一般认为，属于重大事项决定权的有：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；……”宪法第104条规定了地方各级人大常委会的职权：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。根据宪法，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将重大事项决定权进一步细化。地方组织法在第8条和第44条分别列举了县级以上的地方人大及其常委会的职权，其中关于重大事项决定权的表述均为：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”也就是说，地方组织法将宪法关于重大事项的规定明确为政治、经济、教育等九个方面。

　　我国绝大多数省级人大及其常委会都出台了关于重大事项决定权的地方性法规。可以说，关于重大事项决定权，我国已经做到了有法可依。对此，2002年11月，时任全国人大常委会委员长李鹏向新一届中央政治局介绍在人大工作的一些体会时谈到：对全国人大及其常委会的重大事项决定权，宪法和有关法律是有具体规定的，如批准决算和预算，批准行政区域划分、政府签署的条约等。地方人大有权对地方的重大事项做出决定。现在有的省市对什么是重大事项，通过地方立法做出了具体规定。

　　尽管如此，关于重大事项决定权的界定，理论和实践中还存在模糊认识。比如，听取审议“一府两院”工作报告，应该是重大事项决定权还是监督权？法律关于重大事项决定权的规定也比较原则，比如，重大民生工程、重大建设项目，资金、规模达到什么程度才算“重大”？法律法规的原则性规定，致使实践中把握和操作的难度很大。

　　（三）何谓事项？何谓重大？议决还是决定？

　　1．重大事项决定权之“事项”，辞海的解释是，事情的项目。根据政治决策的分类，规则性决策通常具有普遍约束力，如制定法律；事务性决策一般指特定的具体的事，如项目上马。那么，听取审议“一府两院”工作报告、审查批准国民经济和社会发展规划计划、预算是否属于事项？这一类具有普遍约束力，带有软法特点。2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》将“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”作为各级人大常委会的法定监督方式。

　　但在实践中，“一府两院”的工作报告往往要有来年的工作安排，国民经济和社会发展规划计划更是对一定时期内经济和社会发展作出安排，其中不乏对国家重大建设项目的规划，很多重大建设项目的资金支出也是在年初人大会议批准的预算中列支。比如，某地方人大可在规划中作如下表述：要大力发展交通事业，五年内发展轨道交通30O公里。据此，交通部门就如何实现规划目标做出方案，此乃事项。但能否将听取审议“一府两院”工作报告、审查批准国民经济和社会发展规划计划整个归为重大事项？

　　对此，近年来，中央有关文件有所规定。2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出，人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点；地方人大根据法律规定，结合地方实际，可以制定具体办法，进一步明确重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等。2017年中央出台的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，对上述文件关于重大事项决定权的规定作了进一步的肯定和完善。这里涉及到，重大事项决定权与人大其他职权的关系问题。

　　2．重大事项决定权之“重大”，从字面涵义看，其本身就是一个程度性和相对性概念，在实际操作中存在难以界定和把握的问题。彭真曾提出，“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。”对此，曾长期任职全国人大的阚珂做了更详细的界定，指出确定人大及其常委会行使决定权的范围，应该遵循一个总的原则：凡属国家全局的、根本的、长远的问题，都是重大问题，一般都应该由人大或人大常委会决定。“全局”指问题涉及的空间范围，“长远”指问题涉及的时间范围；“根本”指问题的重要程度。但确定某一事项是否属于人大及其常委会行使决定权的范围，并不要求同时具备全局性、根本性和长远性三个条件。

　　除此之外，重大事项决定权还应有一个特点，即事务性。这是因为作出的决定侧重于事务类决定而非政策性决定，主要针对的是具体的事项。

　　3．重大事项决定权之“决定”，有学者认为改为“议决”可能更为全面、准确。理由是，宪法和地方组织法明文规定是“讨论、决定”，而不仅仅是“决定”。这一观点有其道理。“议决”具有“讨论”和“决定”两方面的意思,“议”是讨论、商议，是“决”的前提；“决”是决策、决定，是“议”的结果。“议”也是人大及其常委会的职权所在，“议而不决”在法律上是允许的。

　　我国宪法第104条的表述是：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；地方组织法第8条第3款和第44条第4款，对县级以上的地方人大和人大常委会职权的表述是“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。不难发现，宪法和地方组织法在表述地方人大及其常委会的职权时，把讨论、决定本行政区域内的各方面重大事项，用顿号加以分开，这说明讨论和决定有不可分割的联系，但又不是一回事。

　　如何正确理解讨论和决定的关系？人大及其常委会决定的事项，都要经过讨论，这是理所当然；而讨论的事项不一定都要作出决定，这在实际工作中也是事实。人大对重大事项的处置，既可以只讨论，也可以经过讨论作出决议、决定。因此，在实际工作中，凡属于“一府两院”各自职权范围内可以解决的问题，人大一般不作决定；凡是涉及全局的、根本的、长远的以及与人民群众切身利益密切相关，并迫切要求解决的问题，人大应作出相应的决议、决定。

　　另外，哪些情况使用“决定”，哪些情况使用“决议”？二者在实践中经常被混用。有人建议，对于政府工作报告、计划和计划执行情况的报告、财政预算和预算执行情况的报告，在审议后都要作出决议。但对某一方面的重大事项则以决定的形式为好。鉴于二者属于不同的文种，实践中还是应该有所区分。