黄承伟

　　《 学习时报 》（ 2026年06月12日 第 01 版 ）

　　农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。习近平总书记强调，要坚持农业农村优先发展，健全城乡融合发展体制机制，畅通城乡要素双向流动。这一重要论述科学回答了新征程城乡怎么融合、乡村怎么振兴、农民怎么增收的重大问题。坚持农业农村优先发展，是我们党立足基本国情、深刻把握城乡发展规律作出的重大战略抉择，是马克思主义城乡关系理论中国化时代化的重要理论成果。“十五五”规划纲要立足加快建设农业强国、扎实推进共同富裕的战略全局，明确部署健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，为新阶段破解城乡二元结构、补齐乡村发展短板、夯实乡村振兴制度底座提供了根本遵循。

　　健全农业农村优先发展体制机制和政策体系的时代逻辑

　　从理论逻辑看，这是夯实农业强国、推进共同富裕的制度基石。城乡关系是现代化进程中最基本、最重要的经济社会关系。农业农村优先发展的核心要义，就是通过系统性制度重塑、全局性资源重构、精准化政策赋能，彻底扭转长期以来城乡资源配置失衡格局，构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。通过固化农业农村优先发展的制度安排，能够从根本上破解农业转型升级滞后、乡村建设短板突出、农民增收动力不足的深层次矛盾，推动传统农业向现代农业迭代、传统乡村向和美乡村蜕变、传统小农向职业农民转型，为全体人民共同富裕筑牢最坚实的乡村振兴底盘。

　　从政策逻辑看，这是落实新阶段“三农”工作部署的刚性要求。“十五五”时期是加快建设农业强国、全面推进乡村振兴的关键攻坚期，“十五五”规划纲要更加注重制度定型、系统集成、长效赋能，健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，统筹要素配置、产业升级、城乡融合、民生保障、基层治理等重点领域。这一部署标志着我国“三农”工作从阶段性攻坚、外部输血式扶持，转向常态化提质、内生造血式发展，推动农业农村优先发展全面步入制度化、规范化、长效化轨道。

　　从现实逻辑看，这是破解发展失衡、激活乡村动能的关键举措。经过多年持续发力，我国脱贫攻坚成果持续巩固，乡村产业体系逐步完善，农村基础设施和公共服务显著改善，农业农村发展取得历史性成就。但必须清醒认识到，城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是新时代“三农”领域最突出的矛盾。部分地区仍存在重城市轻农村、重产业轻民生的惯性思维，优先发展政策落地虚化、执行弱化。健全系统化的体制机制和政策体系，能够从顶层设计上确保资源优先配置、投入优先保障、发展优先推进的鲜明导向，精准破除乡村发展堵点难点，全面激活农业农村内生活力。

　　当前农业农村优先发展体制机制和政策体系的突出短板

　　优先发展刚性约束机制总体偏弱。农业农村优先发展的配套刚性制度保障不足，部分地区存在口号化、表面化落实问题。财政支农投入稳定增长、要素优先倾斜、公共资源优先配置等刚性制度执行不严、监督缺位。“三农”工作在地方政绩考核中权重偏低、指标偏软，激励约束、督导问责机制不够健全，导致优先发展战略在基层落地层层递减，难以形成常态化、闭环式的工作推进格局。

　　城乡要素双向流动壁垒尚未完全打破。当前城乡要素平等交换、双向流动的制度体系尚未完全成型。农村土地制度改革红利释放不充分，承包地经营权有序流转、闲置宅基地盘活利用、集体经营性建设用地入市的规范化机制不完善，农村土地产权权能未能充分激活。乡村人才引育留用机制不健全，返乡创业、人才下乡的政策吸引力不足、配套保障滞后，乡村人才匮乏问题长期存在。农村金融服务体系短板突出，社会资本入乡门槛高、意愿弱，优质要素单向流出乡村的格局尚未根本扭转。

　　强农惠农富农政策体系碎片化仍较明显。现有惠农政策系统性统筹和整体性设计不足，政策叠加效应、聚合效应未能充分释放。产业扶持政策重规模扩张、轻质量提升，聚焦种养环节多，对乡村“土特产”全链条培育、精深加工、品牌塑造、冷链物流、数字营销等增值环节支持不足，导致乡村产业低端内卷、附加值不高。联农带农政策机制不够完善，小农户与现代农业产业链衔接松散，农民共享产业发展红利的渠道有限、份额偏低，政策富民惠民的核心效能有待提升。

　　内生发展与长效治理机制较为薄弱。部分乡村产业结构单一、业态低端，过度依赖财政扶持和外部帮扶，自主造血、自我发展能力薄弱。农村基础设施长效运维机制缺失，重建轻管问题普遍存在。城乡公共服务资源配置失衡，乡村教育、医疗、养老、文化等公共服务与城市差距仍然明显。农民主体培育机制不完善，农民参与乡村发展、共享发展成果的内生动力未能充分激发，制约农业农村高质量可持续发展。

　　健全农业农村优先发展体制机制和政策体系的实践路径

　　健全农业农村优先发展的刚性保障机制。坚持把制度建设摆在首位，构建常态化、刚性化、长效化的优先发展保障体系。压实农业农村优先发展财政保障机制，持续落实一般公共预算优先保障农业农村、土地出让收益重点用于乡村发展等制度，统筹整合涉农资金，优化资金配置方式，提升支农资金精准度和使用效益。完善现代农业支持保护制度，筑牢粮食安全底线。健全考核督导机制，完善五级书记抓乡村振兴责任体系，将农民增收、产业升级、城乡融合、乡村治理等核心指标纳入党政领导班子政绩考核，压实各级各部门“三农”工作责任，形成一级抓一级、层层抓落实的闭环工作格局。

　　以畅通城乡要素双向流动引领改革深化。强化要素市场化配置改革，推动优质资源向乡村集聚。持续深化农村土地制度改革，平稳有序推进土地承包到期后再延长试点，规范土地经营权流转管理，盘活农村闲置宅基地、闲置农房和集体建设用地资源，充分释放土地改革红利。完善乡村人才振兴政策体系，健全人才下乡、能人返乡、乡土育才全链条机制，优化就业、教育、医疗等配套服务，培育一批乡村工匠、土专家、产业带头人，夯实乡村人才支撑。优化农村金融服务体系，创新适配乡村产业发展的信贷产品、保险品种，降低社会资本入乡门槛。

　　完善产业扶持促进农民稳定增收政策。立足各地资源禀赋，深入做好乡村“土特产”文章，构建全链条、系统化的产业扶持政策体系。持续优化产业发展布局，加大特色种养、加工、流通扶持力度，补齐农产品精深加工短板，延伸产业链、提升价值链、完善利益链。健全乡村品牌培育和保护机制，打造差异化乡土产业IP，推动优质优价。健全紧密型联农带农机制，推动小农户全面融入现代农业体系，共享产业增值红利。强化科技赋能政策，以智慧农业、数字农业推动乡村产业提质升级。

　　优化城乡融合政策补齐乡村民生短板。坚持城乡一体化发展，健全公共资源均衡配置机制，推动城乡基础设施一体化建设、公共服务同质均等。深入实施乡村建设行动，完善农村道路、水利、电网、通信、物流等基础设施长效管护机制，持续改善农村人居环境，建设宜居宜业和美乡村。推动城市优质公共服务资源向乡村下沉延伸，统筹优化城乡教育、医疗、养老、就业、社保服务供给，健全城乡公共服务共建共享机制，持续缩小城乡公共服务差距。统筹城乡产业布局、功能布局、要素布局，推动城乡产业联动、资源互通、功能互补，持续改善农村生产生活条件，推动农村基本具备现代生活条件，构建城乡融合、协同共进的发展新格局。

　　不断激活乡村内生发展新动能。坚持农民主体地位，健全农民赋能培育机制，常态化开展种养技术、加工工艺、电商运营、品牌营销等技能培训，培育新型职业农民，激发农民创业创新内生动力。坚持党建引领乡村全面振兴，建强农村基层党组织战斗堡垒，完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，提升基层党组织统筹资源、引领发展、服务群众的能力。坚守生态优先、绿色发展底线，健全乡村绿色生产、生态保护、低碳发展机制，实现生态效益、经济效益、社会效益有机统一。深入挖掘传承农耕文化、乡土非遗、民俗风情，以文化赋能乡村发展、滋养乡村文明，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，实现农业农村可持续高质量发展。

　　“三农”固本，国运方兴。健全农业农村优先发展的体制机制和政策体系，是新时代推进农业农村现代化、加快建设农业强国的战略抓手，也是破解城乡二元结构、扎实推进共同富裕的必由之路。新征程上，必须以习近平总书记关于“三农”工作的重要论述为根本遵循，始终坚守农业农村优先发展总方针，锚定“十五五”时期“三农”工作新部署新要求，以制度创新破难题、以政策赋能强根基、以要素改革激活力、以产业振兴惠民生，持续完善系统完备、科学规范、运行高效的农业农村优先发展制度政策体系，持续增强农业农村发展活力，推动乡村更兴旺、农民更富裕、城乡更融合，以高质量的农业、农村、农民现代化建设为全面推进中国式现代化建设提供坚实支撑。

　　（作者系中国乡村振兴发展中心原主任、研究员）