欧阳静

　　近年来，转变工作作风、为基层减负成为社会共识。自2019年中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负》的通知以来，各地各部门持续发力，解决了一批形式主义的突出问题，有效减轻了基层负担。但是，形式主义具有顽固性、反复性，当前，一些干部群众仍有反映形式主义加重基层负担的问题。基层形式主义有哪些新表现，又该如何探寻破解之道？笔者多年来一直围绕基层治理作相关研究，和大家分享一下个人的见解。

　　形式主义的表现与根源

　　笔者认为，形式主义产生的根源大致有两个方面，一是“指挥棒”问题，即来自上级各部门的考核评比；二是官僚主义问题，即上级部门脱离实事求是的工作作风。

　　考核评比本身没有错，其目的是激励、调动各级干部的工作积极性，但目前出现考核指标越来越多、越来越具体、越来越细化的趋势。与考核相配套的各类检查也越来越刚性，这些检查不仅要看结果，而且要看详细的过程记录。

　　考核指标越来越多主要是由于上级各个部门认为自己部门的工作重要，只有将自己部门的工作纳入考核，才会得到下级部门和基层政府的重视，才能体现本部门工作的重要性。于是，“上面千条线”的“千条线”都设计了考核目标，并量化成具体的分值，要求基层政府完成。但是，作为“一根针”的基层政府，其人力、物力、财力有限，无法应对“千条线”上的量化指标，有些工作就只能“形式主义”地应付一下。

　　考核指标越来越具体、越来越细的结果是忽视了基层生产生活的多样性和基层事务的复杂性。比如，一些地方推进农村人居环境整治：要求对农村房屋“穿衣戴帽”，即墙面刷成统一的颜色，盖统一格式的屋顶；鸡鸭不能放养必须圈养，鸡舍必须用竹子围成所规定的样式；猪圈必须用火砖砌墙，盖琉璃瓦顶，在指定区域搭建成统一的样式……如果按照这些规定建设，农民所建的鸡舍和猪圈不仅费用高，而且离家远，不方便喂养和管理，因此便导致很多留守老人不得不放弃饲养。还有一些地方，农村人居环境考核的标准之一就是村道上不能有家禽粪便，一旦发现就要扣分。为了达到考核标准，基层干部就只能禁止农民在村庄饲养家禽。但从群众的角度看，为了达到考核标准而不让农民养鸡养鸭其实就是一种不切实际的“形式主义”。

　　对过程的考核导致了大量的“留痕”，甚至产生了通过打磨资料、“包装”替代实际工作的形式主义。比如有些地方的工作，主要通过各类会议记录、学习记录和App上的打卡来体现，或是创建各种制度墙、背景墙，竖立各种宣传牌。把精力更多地用到包装上，并不意味着这项工作能做好，相反却会影响基层政府干其他实事的精力和效率。

　　再来看官僚主义是如何导致形式主义的。概括来说，官僚主义不从实际情况出发，致使考核指标脱离实际，从而导致形式主义。

　　首先，部分考核指标的设计不是基于“实事求是”，而是在官僚主义的不良风气下“想当然、拍脑袋”作出的。比如，农村人居环境整治中的一些考核标准，很大程度是依据“城里人”的价值喜好或依据设计考核指标的领导、专家的生活体验，而不是依据农民的价值喜好和生活体验。这样一来，考核指标就有脱离基层实际、脱离群众需求和意见的错误倾向。

　　其次，官僚主义导致考核评比的检查过于注重资料、程序，忽视实际效果。比如一些上级部门检查不是找人谈心，了解人员的思想动态，而是看有没有材料，有没有相关的制度宣传。为此，一些基层干部把大量时间花在怎么做材料、怎么遣词造句上，有的基层部门为考核准备的材料堆积如山，甚至还有专门聘请第三方做材料的现象发生。而这种市场化的专门“包装”往往能在考核评比中拿高分，由此便导致一些基层政府逐渐形成热衷于“包装”的不良作风，倾向于去做各类“华而不实”的工作，从而使得现实中出现部分基层“政绩”与群众口碑不相符的问题。

　　最后，官僚主义导致检查评比的僵化。这种僵化不仅表现在重材料不重实效上，而且表现在脱离实际的“对表对标”的检查上。具体来说，这种“对表对标”的考评不是通过实际工作的效果，更不是通过深入群众倾听群众的意见，而是通过一些看得见的简单化、标准化和易操作化的指标。比如，一些部门不深入实际，只依靠卫星航拍技术，将荒山区域、农民种花生芝麻的区域也确定为了基本农田，要求限期整改、复耕。这种只依据细化的考核指标，而不问实际情况的官僚主义现象在基层屡屡发生。再比如说危房改造，空心村的老房子几十年都没人住，但如果这房子墙壁上有一条裂缝，按规定就要进行各种鉴定，这种脱离农民生产生活实践的形式主义，在基层也不鲜见。

　　基层形式主义的破解之道

　　形式主义、官僚主义与我们党的性质宗旨和优良作风相违背，是党和人民的大敌。破解基层形式主义，应该从哪些方面发力？笔者以为，可以着重考虑以下几个方面——

　　首先要坚持实事求是的工作作风。中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》提出：在全党大兴调查研究，必须坚持党的群众路线，从群众中来、到群众中去，增进同人民群众的感情，真诚倾听群众呼声、真实反映群众愿望、真情关心群众疾苦，自觉向群众学习、向实践学习，从人民的创造性实践中获得正确认识，把党的正确主张变为群众的自觉行动。调查研究是工作方法，更是工作作风。通过调查研究来改进工作作风，贯彻实事求是精神，是纠正形式主义、官僚主义等问题的有效举措。

　　其次，在实事求是的前提下，要有科学的政绩观。政绩是本着实事求是的精神干出来的，而不是依靠花里胡哨的包装打造出来的。如果上级检查不盯着材料，基层干部也就不会用材料来应付相关的标准和要求。基层减负之所以很难真正减到位，就是因为上级部门推动和落实工作时过于官僚主义，过于依赖于各种材料、程序、记录等。基层政府要应对上级各部门的官僚主义，也就不可避免地落入形式主义。在科学的政绩观指引下，给基层的考核指标不仅要灵活简约，也要着眼于全局利益和长远利益，避免部门主义。针对考核评比的督查、检查也要走群众路线，要从现实情况出发，而不是从考核标准出发，更不能只看材料、台账，不看实际效果。

　　总之，形式主义是多方面原因造成的，给基层造成了不必要的负担。面对形式主义在基层的一些老问题新表现，要坚持实事求是的工作作风，树立实干为要的鲜明导向，为敢于担当的干部撑腰鼓劲。只有久久为功，综合施策，才能遏制形式主义的反弹回潮，铲除形式主义滋生的土壤，树立起基层政府求真务实的清风正气。

　　（作者系江西财经大学财税与公共管理学院教授）