供给侧改革：中国垄断行业政府规制体制改革的新动力

　　张蕴萍

　　（中共山东省委党校校刊编辑部）

　　[摘要] 从本世纪初开始，我国加快了以放松规制为主线的垄断行业规制体制改革的步伐。随着社会主义现代化建设的深入推进，该项改革已经触及垄断利益集团的既得利益，出现停滞状态，亟需从制度建设入手进行以动力重造为主要内容的战略性创新。2015年11月党中央提出的供给侧改革是深化我国社会主义现代化建设的一次重要变革，是从制度变革入手，通过解除制度上的束缚，促进实际产出回归潜在产出，为实现我国“十三五”规划所列各项目标明确了新方向，提供了新动力。现阶段，正值供给侧管理释放改革新动力的历史机遇期，在新的历史时期，我国垄断行业政府规制体制改革在供给侧改革的推动下，需要进一步修正放松规制就是“一放就灵”“一拆就灵”的简单观念，树立“有效规制”的改革总体思路，力求实现政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”的协同运作，立足于调整政府与垄断行业利益关系的改革方向，创建完善规制和放松规制相结合的规制体制新格局。

　　一、引言

　　“垄断行业”是一个集合概念，电力、电信、铁路、石油、民航、供水、军工等关系国计民生的关键性领域一般被称为“垄断行业”，这些行业是一个国家或地区的经济基础和支柱产业。在我国，或因其具有很强的正外部性，或因其固有的自然垄断地位，或因其具有国家战略意义，这些行业的市场主体均为国有企业，且多数是中央企业。与发达市场经济国家相比，我国主要的垄断形式是行政垄断。行政垄断较之于垄断的其他两种形式——自然垄断、经济垄断而言，对经济社会生活具有更大的危害性，诸如抑制市场活力、权力寻租、资源错配、易孳生腐败、造成消费者福利损失等。在近40年的改革开放历程中，党和国家致力于打破各种形式的行政垄断，针对我国垄断行业出台了一系列重要改革措施。对垄断国企分类别、分阶段、分层次逐步推进了诸如政企分开、放开市场准入、引入竞争、公司法人治理、分类管理、国资监管、混合所有制改革等改革措施，大部分改革实践属于放松政府规制体制的改革范畴。与其他行业相比，我国垄断行业各项改革试点工作进展较慢，并且，随着社会主义市场化改革的深化，我国垄断行业的低效率、低服务、高价格、高收入等深层次问题日益凸显，给国民经济发展带来诸多负面影响，极易激发社会矛盾并威胁社会主义和谐社会的建设。目前，我国经济下行的压力加大，包含垄断行业在内的企业运营环境发生了巨大变化，生产要素成本较低的改革红利正在逐步消失，资源能源约束进一步加剧，新的产业组织形式逐渐兴起，面临的国际市场竞争越来越激烈。站在经济发展新的历史节点，如何引导国有垄断行业进入有效竞争状态，提高其经济效益、社会效益和生态效益，促进国有资产保值增值，进一步提升人民福祉，是一项亟待解决的现实课题，这其中，如何深化垄断行业政府规制体制改革将是关键环节之一。大量理论研究和美国、英国等发达市场经济国家的国际经验已经证明放松规制是垄断行业改革的正确方向，然而，我国现阶段却面临着放松规制改革陷入迟滞的现实困境，亟需寻求新的改革动力以及实现路径。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧改革”的深化改革总体思路，旨在重塑政府与市场合理边界，为我国垄断行业政府规制体制改革提供了新思路新动力。有理由相信，在供给侧改革的助推下，我国垄断行业政府规制体制改革进程将会取得实质性进展，对提高垄断行业的效率、加快经济社会健康持续发展具有重要意义。

　　二、垄断行业的“二重性”决定了我国政府规制体制改革的政策选择

　　为提高垄断行业的运行效率和社会效益，需要在追溯垄断形成原因的基础上对其垄断特性进行深度剖析。我国的垄断行业以行政垄断为主，具有中国特色的“二重性”，即行政垄断包含以下两种形式：合理的行政垄断与不合理的行政垄断。这两种形式的行政垄断在我国社会主义市场经济体系中已经并将长期并存，这不仅是我国基本经济制度的必然要求，也是我国渐进式改革的必然选择，更有路径依赖的影响。唯有站在审视垄断成因的角度，以及力求矫正垄断的价值诉求的立场上，加强对行政垄断“二重性”的客观认识，才能促使政府寻求科学的规制政策，采取相应规制手段提高垄断行业的运行效率，降低消费者福利的损失，尽而充分发挥垄断国企在国民经济中的重要作用。

　　1.垄断行业的成因及其政府规制手段的差异化运用

　　垄断与完全竞争是相对的一组概念，完全竞争的市场状态需要满足以下三个条件：一是市场的生产者、消费者无限多；二是每个市场参与者具备完全信息，各种生产要素完全自由流动，没有任何限制；三是单一生产者、消费者对市场价格的形成几乎没有决定性作用，均是价格的接受者。而在现实中，完全竞争的市场假设不可能得到满足，在任何一种产品市场，买者和卖者都是有限的，信息都是不完全的，对厂商的进入或退出都有或紧或松的限制，于是厂商或者消费者不再是市场的接受者，而是对价格具有了或大或小的控制力。因此，就供给端而言，政府是否施行对价格的规制、市场是否存在进入或退出壁垒、买者或卖者是否具有对价格的控制力，是衡量某一市场形态竞争程度或者垄断程度的重要标准，同时也是对垄断形式进行划型的标准。规制是政府干预经济的手段之一，又被称为管制、监管或政府管制、政府监管，缘起于市场失灵，是由政府或独立的规制机构依据相关法律、规章、命令或裁决，对规制客体的经济行为进行的制约、干预等一系列行政管理与监督行为；是从微观视角和国内经济视角，纠正市场垄断、外部性、资源配置的非均衡性、分配的不公正性等市场失灵现象，以达到保护消费者利益、维持正常的市场竞争秩序、保障市场经济良性运转的一项制度安排。

　　根据产生原因的不同，垄断行业一般分为经济垄断、自然垄断、行政垄断三种形式。相应地，政府针对不同的垄断形式采取不同的规制手段。第一，企业合谋是导致经济垄断的主要原因。当某一个或某几个在位的竞争企业，凭借技术上或者经营管理上或者市场份额上的优势，通过不正当契约的形式操纵产量和价格，阻止潜在竞争，获取不正当的超额利润时，经济垄断便形成。经济垄断是技术进步和自由竞争的产物，只要其不对社会公平造成太大的威胁，各国均采取较为宽容的态度，实施的规制手段也较为柔和。第二，规模经济是导致自然垄断的主要原因。由于规模经济的存在，某一行业的网络性经营特征客观需求该行业在运行之初支付大量的沉淀成本，并且随着产量的不断增加，边际成本会逐渐下降。具有如此产业特点的行业适宜单一企业独立经营，生产成本最低，生产效率以及社会效率最高。但是，由于缺乏竞争以及存在信息洼地，极有可能出现哄抬产品价格或降低产品质量、服务水平以致损害消费者利益的可能。这是市场失灵的一种表现形式，各国政府均会出手进行干预，促使自然垄断行业既要发挥规模效应，又要规避其对消费者利益的损害。无外乎采取以下两种规制方式：一是国家直接经营，二是采取民营的方式，但是国家对价格、服务质量进行管制。电信、电力、自来水、石油天然气等领域是自然垄断行业的典型代表。第三，政府利用公权力对市场竞争的人为限制和排斥是导致行政垄断的主要原因。在行政垄断领域，公权力取代市场机制对资源进行配置。包括成熟市场经济国家在内的每个经济体都存在行政垄断，只是不同的国家维持行政垄断的手段略有不同。在发达市场经济条件下，政府被规制对象所俘获，厂商通过向政府机构提供转移支付形成串谋以维持其垄断地位；而在我国经济体系中，政府机构直接或间接对市场进入、生产要素及产品流动等方面进行干预已成为系统性、结构性的现象，通过地区封锁、地方保护、设立行政性垄断公司、政府限定交易、国家指定专营等非市场手段，对某一或某些行业实施严格的政府规制。

　　2.我国的行政垄断具有“二重性”

　　与发达市场经济国家占据主导地位的经济垄断不同，我国的行政垄断存在范围最广、危害程度，是最主要的垄断形式。在计划经济路径依赖的影响下，步入经济新常态的今天，我国的行政垄断具有“二重性”，可分为合理的行政垄断和不合理的行政垄断。这两种行政垄断形式的检验标准是市场绩效: 合理的行政垄断能提高资源配置效率，增加社会福利；而不合理的行政垄断则会降低资源配置效率，减少社会福利；更为直观的辨识标准则是：前者为合理使用行政权力的行政垄断，而后者则为滥用行政权力所导致的行政垄断。不可否认，不合理的行政垄断与市场经济相悖离，摒弃了竞争和交易这两个市场经济的基本内核，损害了市场的竞争活力，降低了社会总福利。但是，合理的行政垄断却是政府对市场经济进行合理干预的重要手段，以确保公共物品的有效提供、保障国家安全，并且体现社会公平正义。因此，要切实破除行政垄断，必须研究其特性，有针对性地制定分类规制措施，才能有效破解规制失灵和市场失灵的弊端。

　　3.合理的行政垄断与不合理的行政垄断在我国转轨时期将长期共存

　　在经济转轨期，合理的行政垄断、不合理的行政垄断在社会主义市场经济中长期并存，这不仅是我国基本经济制度的必然要求，也是我国渐进式改革道路的必然选择，同时也有路径依赖的影响。首先，从基本经济制度角度来考察。我国坚持“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的基本经济制度，旨在保障国有经济主体地位的合理的行政垄断与社会主义市场经济并行不悖，这也是提高国家综合竞争力、提升人民福祉的需要；其次，从经济史的角度来考察。以前苏联为代表的激进式改革国家，在革新之初即通过立法程序彻底消灭行政垄断，历史教训昭示这种彻底否定式变革是不成功的。而我国采取的渐进式改革方式，是容许合理的行政垄断与国有经济共生存在的。自从社会主义市场经济制度确立伊始，直到经济转轨时期的经济体制改革，合理的行政垄断始终是政府干预市场的重要手段，是“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度的重要组成部分，并没有随着国有经济改革和民营经济发展而消失，反而日渐成熟，并将在未来很长一段时间内保持不变，这与国有经济主体地位是相辅相成的；第三，从路径依赖的角度来考察。在我国，行政垄断的主要表现形式是部门垄断和行业垄断，其垄断地位是基于历史原因，在计划经济时代依附于行政权力取得的。伴随着我国经济转轨的历史进程，垄断行业尤其是不合理的垄断行业已经或逐渐蜕变为独立的市场经济主体，谋求本部门本行业最大利益的诉求日益强烈，力图将本部门既得利益固化，在一定程度上深刻影响着产业政策的形成和实施，并且近年来这种既得利益藩篱有进一步恶化的趋势。

　　4.基于行政垄断“二重性”的垄断行业规制体制创新

　　垄断行业规制体制创新应该重在重塑政府和市场的权力边界，兼顾效率与公平，既要约束垄断国企的经济行为，又要激发其经济活力。这就需要针对我国垄断行业“二重性”的划分制定分类规制政策，创建有效规制、有为规制体系。一是针对合理的行政垄断形式，应以完善规制为主。在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及具有公共物品属性的行业，需要进一步明确竞争和公有制经济是可以共存的，要提高政府规制的有效性，而不是一味地放松规制，要注重其社会功能的发挥，在此基础上追求经济效率；二是针对不合理的垄断形式，以激励性规制为主线，切实打开阻碍市场效率的制度通道。不合理的行政垄断对社会主义市场经济体制的有效运转危害极大，破坏了市场经济自由竞争的基础，牺牲了大多数人的福利。垄断企业凭借其行政垄断地位攫取高额垄断利润，其垄断地位不断得以强化，从某种程度上说，与规制失灵关系较大。我国垄断行业规制失灵主要表现在：一是政府作为规制部门与被规制的垄断行业有着密切的利益交织，在某种程度上被俘获，已经站在了被规制者的一边。垄断行业的泛行政化现象较普遍，垄断国企业高管一般由上级党委任命，组织部负责考核。人事安排的泛行政化直接导致了资源配置的行政化和无效率；二是垄断企业逐渐演化为既得垄断利益集团，与代表社会公共利益的各级政府之间存在着“委托—代理”关系的矛盾，并且作为被规制者与行使规制职能的各级政府之间存在着严重的逆向选择、道德风险等信息不对称，这种规制失灵与发达国家相似类。引进激励性规制方式是未来的改革创新方向，要对政府进行有效约束，对企业进行充分正向激励，以破解政企合谋问题、“委托—代理”矛盾以及信息不对称问题。

　　三、供给侧改革为我国垄断行业政府规制体制改革提供了新动力

　　    一个国家或地区国民经济发展谋求的是社会总供给和社会总需求的相对平衡，运用不同的宏观管理手段力求实现劳动力的充分就业、价格总水平的相对稳定、经济的健康持续平稳增长。2008年国际金融危机至今，世界各国均在不懈探寻经济强劲增长动力，力求从发展乏力和低迷的状态中尽快复苏起来。我国为了应对本次经济危机带来的巨大冲击，采取的是以投资政策、财政政策、货币政策为主的需求侧管理。尽管这些政策在实施之初取得了明显的效果，在其他国家经济严重下滑的同时，我国保增长的目标效果取得一定的成效。但是事实证明，需求侧管理的边际效益却在逐年递减，GDP增速自2010年达到10.6%后，出现经济下行的趋势性变化，直至2016年第二季度的6.7%，经济下行态势并未得到根本扭转。中国经济在下行通道徘徊，直观表现在市场资源的错配、经济结构的扭曲以及经济效率的下降。着力提高经济发展质量和效率是今后一段时期经济发展的根本要求，亟需发展新动力的重塑和释放。为有针对性地应对国际持续低迷的经济形势和国内经济下行的新常态，2015年底中央确定推进供给侧改革。供给侧改革是对宏观调控方式的创新举措，创新逻辑在于着力培育新动能，改造提升传统动能，是针对中国国情开出的一剂良方，为中国经济社会发展注入了新动力。

　　我国现在处于经济增长新旧动力衔接的重要历史时期，供给侧改革着眼于解决新常态下经济增长动力问题，与需求侧管理的传统发展动力不同，供给侧改革强调的是劳动、资本、资源、技术、制度对中长期经济增长的拉动作用，更多地体现在中长期的潜在增长率上；而需求侧改革则是以需求管理为主，强调的是投资、需求、出口三驾马车对经济增长的拉动作用，更多地体现在短期增长率上。需求侧改革直接带来的是粗放式经济增长方式，造成经济结构的扭曲以及资源的错配；供给侧改革则重在推动体制机制的结构性变革和制度性创新，通过资源的再配置，缓解结构性产能过剩问题，从而优化经济结构，提高供给体系效率。

　　供给侧改革的核心重在降低企业的制度性交易成本，这也是促进经济保持中高速、产业迈向中高端的内生动力之所在。在旧的发展动力背景下，各生产要素受到了高行政成本、高税收、高融资成本等在内的制度供给约束，并未完全发挥作用。新的发展动力从供给侧入手，充分释放制度供给，激发市场活力，促进全要素生产率稳步持续提升。供给侧改革意味着更少的垄断领域或者垄断环节，更少的市场准入限制，更多的社会资本参与机会，更均等的要素价格，更强的资源和环境约束。究其实质，供给侧改革就是针对制度架构和规制（监管）架构进行的改革；重点在于发挥好政府的作用，塑造成“有为政府”“有效政府”，实现政府和市场主体的良性互动。在具体实践层面来看，要改善供给体系，不是靠政府规划，而是要打破垄断和规制，解除供给抑制，让市场自由竞争。

　　2016年是“十三五”规划开局之年，更是国有企业全面深化改革的落实之年，2月25日国企“十项改革试点”方案的发布更是促进了改革步伐的加速。在供给侧改革的总基调之下，我国将逐步深化垄断行业产权模式、治理体制、竞争体制、运营体制、价格体制、规制体制等六大方面整体设计的相关改革。由于触及既得利益集团的深层次利益，垄断行业规制体制改革一直处于停滞状态，尤其是对不合理行政垄断的改革明显动力不足，阻碍着市场在资源配置决定作用的有效发挥，是本轮国有垄断行业改革的重点和难点。新一轮规制体制改革的实质是治理政府对市场的不合理干预，纠正不合理行政垄断，矫正规制失灵和市场失灵问题，维护市场秩序的规范、高效、公平和公正。与之相契合的是，供给侧改革同样也是着眼于市场化制度改革，重在处理好政府和市场的关系，着力营造一个市场化、法制化的营商环境。究其实质，供给侧改革客观上要求放松不合理规制以及完善合理规制，为垄断行业规制体制的变革和完善提供了新动力。

　　四、供给侧改革助推动我国垄断行业政府规制体制新格局

　　供给侧改革已经剑指我国垄断行业，为打破不合理的行政垄断提出了严峻的挑战，倒逼一系列改革措施的创新和落实，诸如混合所有制改革的试点、由“管人管事管资产”到“管资本”的管理体制创新、对垄断国企进行公益性和竞争性分类管理的探索、以放松规制为主的政府规制体制改革。现阶段，正值供给侧管理释放改革新动力的历史机遇期，要立足于调整政府与垄断行业利益关系的改革方向，进一步修正放松规制就是“一放就灵”“一拆就灵”的简单观念，树立“有效规制”的改革总体思路，力求实现政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”的协同运作，建议从建设有为政府以及创建有效市场入手规划设计规制改革新局格。

　　1.强化对规制者的有效规制，建设有为政府

　　在目前的制度框架下，与成熟市场经济国家设置独立的规制机构不同，我国政府规制机构的独立性明显不足。为了防止规制机构滥用行政权力，乱作为不作为，需要通过制度建设强化对规制者的有效规制，来根治政府寻租行为的发生，降低被俘获的机率，防止政商合谋。一是要以资源有效配置和社会福利最大化为目标和行为准则设计规制框架，从制度的源头有效约束政府的规制行为，保障政府机构作为规制者的独立性的充分发挥；二是要树立降低规制成本的理念，建立规制绩效评估指标体系，将成本收益分析纳入规制政策决策过程中，以增强规制政策的科学性和规范性；三是要合理约束政府公权力，减少公权力对市场秩序的不当干预。政府之所以被俘获，根源在于公权力的滥用，人为扩大政府的权力边界。要在对合理的行政垄断进行必要的干预之外，深化行政管理体制改革，对相关规制部门的权力进行分解或取消，以降低寻租机会，增加政府俘获行为发生的难度和成本。要在法律的框架下规范约束政府的规制行为，“法无授权不可为”，在法治经济语境下设置负面清单，把该管的管住管好，不该管的不管不干预。

　　2.构建激励性规制体制，创建有效市场

　　要学会运用市场化力量降低规制成本，尤其是在垄断行业所涉及的产业范畴内创建有效市场机制，这是提高垄断行业规制效率的根本途径。需要遵循市场化的利益导向，设计正向的激励机制，促使垄断行业追逐利润的行为不偏离政府规制政策目标。价格规制是除了进入规制以外，政府对垄断行业的主要规制手段，一般采取服务成本规制法和拉姆齐—布瓦德规制法。信息不对称以及“委托—代理”问题在垄断规制中产生的障碍非常明显，被规制的垄断国企会主动隐瞒市场需求、运营成本、产品成本、技术条件等信息，政府作为规制者不能及时获得真实价格信息，导致这种传统规制方式出现较大程度的激励扭曲。可以借鉴梯若尔的新规制理论，运用激励性规制补充传统规制方式，充分利用垄断行业的信息优势、利润动机，与其签定激励性规制契约，通过引入竞争或明确奖惩方式等市场手段给予企业提高内部效率的诱导和刺激，包括特许权竞标、区域间竞争、价格上限管制、稀缺资源公开拍卖等方式。通过激励规制方式的创建，用市场的手段促使垄断行业在规制合同的激励强度和超额利润之间进行权衡，从而促使资源有效配置、社会福利的最大化。