山东省委、省政府印发的《贯彻落实〈中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见〉的实施方案》提出构建“一群两心三圈”的区域发展格局，其中的“三圈”就是意在形成犄角之势的省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈。三大经济圈空间布局不同，优势与功能定位各异，“三圈一体化”发展成为山东省区域经济协调发展的重要抓手，也是推动山东省高质量发展的重要方略。

　　一、“三圈一体化”发展现状

　　《关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见》《关于加快省会经济圈一体化发展的指导意见》和《关于加快鲁南经济圈一体化发展的指导意见》相继出台后，“三圈”聚焦推动经济圈一体化发展，在完善工作机制上、细化推进路径上下功夫，实现了“三圈一体化”发展的成功开局、全面起势。

　　（一）建立工作机制，筑牢发展根基

　　“三圈一体化”发展工作机制对推动“三圈一体化”发展起着基础性、根本性的作用，为“三圈一体化”发展筑牢了根基。一是编制指导性文件，提供了行动指南。三大经济圈通过高标准编制一体化发展指导性文件，扎好了一体化发展框架，为“三圈一体化”发展提供了行动指南。二是建立联席会议制度，明确了决策机制。“三圈”所含各市，采用联席会议的形式，基于民主原则，围绕工作重点达成重要共识，审议通过了圈内各市共同遵循的战略合作框架协议、重要制度、工作方案等，理清了工作重点，明确了发力方向。三是设立专门机构，建立了协调与执行机制。“三圈”各自组建了一体化发展联席会议办公室，作为各圈一体化发展协调机构，负责研究落实重大决策部署，协调推进各市合作重大事项等，并成立一体化发展工作专班，作为联席会议办公室联动机构，具体负责工作落实。四是建立工作台账和简报信息报送制度，从而及时调度总结重点任务进展情况，确立了宣传沟通载体和渠道。

　　（二）贯彻一体理念，凝聚发展合力

　　“三圈一体化”发展重在贯彻一体化理念，开展一体化行动，凝聚形成发展合力。一是“一体化”规划，绘就一张蓝图。规划是发展的前提，三圈一体化发展需要规划先行，比如胶东经济圈提出“一核引领、轴带展开、湾区带动、网络共生”的空间布局，为各市协同、协调发展提供了指引。二是“一体化”落实，共下一盘棋。“三圈”广泛采用建立联盟的形式推动一体化发展，比如省会经济圈7市与济宁市、菏泽市成立“山东黄河流域城市文化旅游联盟”，共同推动黄河流域城市文旅的发展；胶东经济圈成立了公共就业与人才服务联盟，促进胶东经济圈人社工作一体化合作；鲁南经济圈成立了区块链联盟，致力于鲁南四市政务数据共享，等等。“三圈”还在促进部门对接、制度对接、产业对接等方面下功夫，促进各市交流融合，确保各市互动、联动、一体化发展。

　　（三）共商重点任务，攻坚关键领域

　　省会经济圈以济南为核心引领，胶东经济圈以青岛为核心引领，鲁南经济圈采用轮值方式，共同确定攻坚领域，敲定重点任务。一是“三圈”都非常重视交通设施联通的作用，省会经济圈聚焦轨道交通、高速公路、“黄金水道”、航空航线，着力构建基础设施网络体系；胶东经济圈聚焦港口、航空、铁路公路、城市轨道交通等骨干网络，提高经济圈交通设施通达度和覆盖度；鲁南经济圈则聚焦铁路、公路和航空。二是“三圈”对产业一体化发展做出了相应布局，搭建产业协同科创平台，联合建设特色产业基地，广泛开展区域间产业对接，推动文旅产业联动发展，促进区域间价值链上各企业合作，推动产业协同发展。三是“三圈”着力加快公共服务共享，胶东经济圈全省首创政务服务“区域通办”新模式，实现了圈内五市网上户口迁移、居民身份证异地办理、住房公积金互认互贷、机动车驾驶证异地申领、住院异地就医联网结算；省会经济圈发行互联互通公交卡，签订住房公积金城际合作协议，签署法治协作、法律服务等框架协议，并在市场监管协同合作、药品耗材采购、仲裁一体化、高层次人才服务、养老服务一体化、政务服务“全域通办”等方面加强一体化合作；鲁南经济圈成立公立医疗机构药品（耗材）采购联盟，从而降低药品（耗材）价格，举行鲁南经济圈一体化发展法治协作联席会议，加快构建警务协作格局，并在政务数据共享、防灾减灾联防联控等方面加强合作。四是“三圈”狠抓环境共保联治，构建跨区域生态环境保护机制，共同打击边界环境违法行为，协同应对跨区域重污染天气和突发环境事件。

　　经过一年的一体化建设，三大经济圈呈现出一体化发展的良好态势，但一体化发展的格局尚未形成，存在浮于表面、未能深耕的领域，特别是在经济一体化方面。

　　二、“三圈一体化”发展建议

　　习近平总书记明确指出，“人民生活水平大体相当”是区域协调发展的三大目标之一，对山东省而言实现这一目标的重要抓手之一是“三圈”经济的协同发展，即最大程度提高“三圈”经济一体化发展水平。

　　（一）以加强新基建夯实“三圈”互联互通共享发展的基础

　　从发展现状看，各圈均非常重视交通基础设施联通，但是“新基建”下数字基础设施联通没能列入重点领域。目前山东省“新基建”已取得一定成效，量子通信、超级计算机、智能港口以及智慧交通、智能电网等领域已有良好发展基础，但数字信息基础设施建设方面依然存在一些盲点，数字基础设施发展的滞后造成数字平台、数字中心发展的滞后，不利于缩短三大经济圈的经济距离，阻碍了圈内和圈际信息共享、产业合作和协同创新。虽然鲁南经济圈成立了区块链联盟，胶东经济圈实现了“区域通办”，省会经济圈签订了住房公积金城际合作协议等，但这些应用均局限在政务服务、公共服务方面，促进“三圈”经济协同发展的应用尚无显著体现。

　　而代表着数字化、网络化和智能化的基础设施建设方向的“新基建”，是推动“三圈”协同发展的重要抓手，可以为“三圈”互联互通共享发展夯实基础。下一步宜加强数字基础设施建设，如5G、边缘数据中心等，构建覆盖“三圈”的信息高速公路，辅以充电桩、城际高铁、特高压等点网布局，提供“三圈”一体化发展的互联互通基础；打造并完善产业互联网平台体系，促进综合服务平台、跨行业跨领域平台、特定行业特定领域平台的建设，为“三圈”生产协同提供便利；建设省级企业数据共享和开放平台，实现供产销的紧密融合，产品与客户的紧密连接；以数字产业化、产业数字化为抓手，促进产业集群跨区域联动。

　　（二）以做强产业链扭住“三圈”一体化发展的牛鼻子

　　在经济圈一体化发展中，经济一体化发展是关键。综观长三角、粤港澳大湾区、京津冀、成渝双城经济圈等城市群，其一体化发展的成效取决于产业链的质量。在长三角城市群中，苏州持续强化先进制造、现代物流等产业配套，无缝对接上海，实现了与上海错位、协同发展；太仓承接了一大批新兴产业、高新技术产业和现代服务业等产业项目转移，服务完善了上海的产业链配套；南通、嘉兴等长三角城市也纷纷嵌入长三角产业链中。长三角各城市聚焦自身优势，找准自身定位，做强做大产业链上相应环节，共同实现了延链、强链、补链，提高了长三角产业链质量，实现了产业协同发展。粤港澳大湾区及其他城市群也是如此。

　　山省城市群“三圈一体化”发展也要在做强产业链上做文章。周村区依托新材料产业园积极对接济南“中国氢谷”建设，胶东经济圈依托海尔卡奥斯平台，促进产业链供应链上下游大中小企业一体化对接，等等，山东省“三圈”在产业协作上已经迈出了一步。下一步“三圈”各市宜立足产业基础，发挥特色优势，在以国内大循环为主体、国内国外双循环相互促进的新发展格局下，以延链、强链、补链为抓手，嵌入到“三圈”产业链中，协同推动“三圈”经济一体化发展。比如，菏泽牡丹产业链的部分环节在省外，“三圈”各市可以基于自身优势围绕牡丹特色产业做强、做大牡丹产业链；青岛拥有9大优势特色产业集群、5大新兴未来产业集群和6大传统支柱产业集群，其他城市可以基于自身优势加快对接，更好承接青岛产业溢出效应；创新是引领发展的第一动力，针对创新及其产业化构成的独特链条，“三圈”可以学习借鉴上海与周边省市的做法，实现创新、生产和销售的一体化，等等。

　　（三）以“两只手”协同筑牢“三圈”一体化发展的保障

　　“三圈一体化”发展是政府推动行为，政府这只“看得见的手”需要与市场这只“看不见的手”协同作用，发挥四两拨千斤的乘数效应，避免出现“政府搭台，政府唱戏”局面，共同筑牢“三圈一体化”发展的根本保障。放眼全国，产业协同度高、经济发展好的区域存在一个共同点，即政府调节与市场机制协同发挥作用，实现了“有为政府”与“有效市场”的良好结合。“三圈一体化”发展同样需要政府有为、市场有效，需要构建“政府搭台，企业唱戏，部门联动，合作协同”的一体化发展格局。

　　因此，山东城市群“三圈一体化”发展需进一步划清管理边界、服务边界和引导调控的边界，按基础设施互联互通、生态环境共保联治、产业创新协同共进、文化旅游融合发展、对外开放携手共赢、要素资源高效配置、社会事业共建共享等不同领域分别划定事权范围，从而更好发挥政府作用。政府在产业发展协同领域的事权范围与在其他领域是不同的，政府“看得见的手”能否用“四两”拨动市场“看不见的手”的“千斤”，是决定产业协同发展质量的关键。因此，政府这只“看得见的手”一方面要积极作为，这体现为态度；另一方面要尊重市场规律，这体现为能力，从这方面讲，“两只手”的协同对政府来讲是个挑战。

　　（四）以深化开放合作增强“三圈”一体化发展的动力

　　省会、胶东与鲁南经济圈各是一个开放的经济系统，“三圈”又共同构成一个开放的经济大系统。在新发展格局背景下，“三圈”一体化发展不可忽视省际、国际开放合作产生的强大动力。一方面要加强与毗邻的京津冀、雄安新区、长三角城市群的对接，加强与黄河流域上下游城市群的合作，推动省际经济协同发展；另一方面要深度参与共建“一带一路”，并加强与日韩及中欧地区的区域开放合作，还要提早做好对接CPTPP的准备，以深化开放合作，实现局部突破，达到整体发展的目的，增强“三圈”一体化发展的动力。

　　作者：相雪梅，山东省委党校（山东行政学院）经济学部副教授

　　(稿件刊发于：《山东党校报》2021年8月1日3版)