冯玉军

　　在全面推进依法治国的背景下，地方立法权的大幅度下放与立法主体扩容，为地方治理注入了强劲动能。与此同时，如何将立法权扩容的规模优势有效转化为立法质量的显著提升，切实增强地方立法的科学性、民主性、特色性与实效性，成为地方立法理论和实践中的重要议题。近日公布的《全国人大常委会2025年度立法工作计划》将“加强地方立法工作的联系指导”作为服务保障新时代立法工作的重要内容。当前，我国一些地方立法机关进行了有益探索，形成了一些成熟且具有代表性的立法经验，对于破解当前地方立法面临的挑战、实现地方立法提质增效具有重要的理论价值和实践意义。

　　贯彻党领导立法的要求，持续完善党领导立法的方式和程序。习近平总书记强调：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”党领导立法作为一条立法原则，要求把党的主张通过法定程序转变为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。在有立法权的地方，同级地方党委是地方立法工作的重要组织者和推动者，在通过地方立法执行中央决策和落实国家法律法规方面肩负着重要职责和刚性任务。

　　在立法实践中，地方党委和地方人大及其常委会应进一步加强配合，在制定立法规划、重要法案的请示汇报等关键环节落实党领导立法的要求，保证立法方向和立法内容同党的路线方针政策相一致，促进地方立法工作的规范化、高效化。一方面，在立法规划环节，应在党组织的领导下进行，确保地方立法服从服务于党和国家工作大局，更好助力本地区经济社会发展和改革攻坚任务。另一方面，在具体法案审议环节，进一步完善相关程序安排，使党组织在立法一开始就能针对核心原则和关键问题提出指导性意见，有效避免立法方向偏离中心工作。

　　落实全过程人民民主的理念要求，实现多元主体参与的制度创新。立法作为分配社会资源、调整利益关系的重要活动，必须深深扎根于人民之中。2023年修正的立法法进一步强化了立法的民主原则，要求立法以人民为中心，发展全过程人民民主。地方立法直接关涉基层群众的切身利益，只有充分保障人民在立法各环节的知情权、参与权、表达权、监督权，法规才能获得最广泛的认同，具备真正的生命力和执行力。当前，一些地方立法在公众参与的广度、深度和实效性上仍有提升空间，形式化参与、意见反馈机制不健全等问题依然存在。

　　对此，各级人大应从多方面进行制度创新，不断拓展人民有序参与立法的广度和深度。一是探索将法案起草过程中的重要修改稿、关键争议问题及解决方案适时向社会公开，使公众能够更清晰地了解立法焦点和条文演变逻辑，充分保障公众知情权，消除立法的神秘感，增强立法的公信力。二是创新听证形式，充分利用信息技术，建立“线下深度研讨+线上广泛参与”的并行听证模式，突破地域和场地限制，在保证听证严肃性的同时，最大程度提升公众参与的便捷性和覆盖面，使不同群体的声音都能被倾听。三是提升立法协商的规范化水平，明确立法协商的主体、范围、程序和效力，使立法机关与相关利益方、社会组织及个人的协商过程更加制度化、程序化，切实增强协商实效，凝聚社会共识。四是推动基层意见征询直接化、常态化，减少信息传递层级和失真风险，通过深入社区、小区开展座谈、问卷、走访等多种方式，直接倾听原汁原味的群众呼声，确保立法真正反映民情、贴近民生、解决民忧，使法规条文扎根于社会实践的土壤。

　　明确人大主导立法的原则要求，形成职能发挥的组织保障。“人大主导立法”强调人大及其常委会应充分履行国家权力机关职责，在立法过程中发挥主导作用。党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”。立法法将这一原则进一步上升为法律规范。在实践中，地方人大主导作用发挥不充分的问题依然存在，例如过度依赖政府提案和起草、协调各方利益的能力有待加强、立法效率不高等。

　　因此，地方人大及其常委会必须切实承担起立法主导责任，通过健全组织机制和强化履职能力，破解立法工作中的难点堵点。其一，在法规起草环节，地方人大应更加积极主动，依法主导或牵头组织相关法案的起草工作，确保重要的立法需求不被搁置，实现立法资源与社会发展需求的有效对接。其二，在立法协调环节，对于涉及重大决策部署、多部门职责交叉、社会关注度高、立法难度大的重要项目，地方人大应强化组织协调作用，建立与政府及相关部门的制度化沟通协调机制，通过定期联席会议等形式，及时介入指导，明确立法框架和核心制度设计，统筹平衡各方利益诉求，力争在立法前期有效化解重大分歧，减少立法阻力，提高立法的科学性和可行性。

　　强化地方立法的创新意识，建立体系化的立法机制。当前地方立法的一个突出问题是立法重复现象较为严重，一些地方对上位法进行简单“复制”，未能紧密结合地方实际进行细化和创新。这不仅无法体现地方特色、解决本地特殊问题，也造成了立法资源的浪费，增加了执法和司法的复杂性与成本。地方立法权的重要价值之一，正在于其具有贴近基层、反应灵敏的优势，能够为国家层面的制度创新进行先行先试。

　　因此，新形势下的地方立法必须强化创新意识，有效调和法治统一与地方治理需求多样性之间的关系。例如，苏州市人大常委会把握该城市的古城格局和独特风貌，围绕古城保护、水环境治理、江南文化传承等主题，构建了相互支撑、有机衔接的地方特色法规体系，为守护城市文脉和特色提供了坚实的法治保障。又如，针对数据要素市场培育这一国家战略前沿和本地产业优势，深圳市人大常委会制定《深圳经济特区数据条例》，在数据权属、流通交易、收益分配、跨境流动等方面进行了一系列探索，为国家相关立法提供经验。这些围绕本地核心发展议题进行的前瞻性、体系化的立法创新，充分彰显了地方立法的试验田功能和独特生命力。

　　突出地方立法的实效要求，构建注重实施效果的制度保证机制。“立而不用、用而不效”是当前一些地方立法面临的尴尬局面，损害了法治权威。为确保地方立法取得预期效果，必须建立健全以实施效果为导向的制度保障机制。

　　一方面，建立健全规范化的法规实施情况报告制度。通过立法明确报告主体、报告内容和报告程序，形成对法规实施效果的监测、评估和反馈闭环。另一方面，高度重视并充分发挥立法后评估的作用。将立法后评估作为提升立法质量的关键环节和长效机制，综合运用专题座谈、专家论证、实地调研、数据分析等多种科学方法，对已施行法规的制度设计是否合理、实施效果是否显现、预期目标是否达成、与经济社会发展是否适应等进行全面、客观、深入的评价。评估工作应聚焦法规解决实际问题的效能，及时发现实施中的短板和不足，为后续法规的修改、废止或解释提供坚实的实证依据，实现立法质量的螺旋式上升，确保每一部法规都能落地生根、发挥实效。

　　（作者系中国人民大学习近平法治思想研究中心主任，中国立法学研究会常务副会长）