如何防止改革“空转”

□月寒山

　　针对经济、政治、文化、社会、生态以及党的建设等重点领域,围绕资本、产权、科技、土地、人才、管理等重点要素,中央和地方各级政府的具体改革举措正在大量酝酿、不断推出。这些改革举措本身是否科学可行,能否贯彻落实到位,事关改革成效,事关改革公信,必须在改革的全过程不断化解障碍、排除险难,以避免改革的车轮“空转”。

　　在决策过程中,要重点解决好改革主体部门化、改革事项碎片化、改革审批形式化、改革态度随意化等问题

　　改革决策虽然只是改革任务的起点,但其正确性、可行性、实效性程度却直接决定着改革成效甚至成败。因而,完善的决策机制是改革成功的前提。

　　当前改革决策过程中存在的问题主要有:

　　改革主体部门化。无论改革事项选择、改革重点确认还是落实举措制定,各级政府部门发言权较大、主导权较重,专家学者、社会组织、基层群众作用发挥不充分。部门利益代替改革初衷,容易导致选择性改革,或者影响到改革深度,或者削弱改革力度。

　　改革事项碎片化。有些地方推进改革思路不清晰、重点不明确,缺乏全局眼光、系统思维、整体统筹,导致改革不讲当与不当,任务不分轻重缓急,搞一拥而上,追求遍地开花。

　　改革审批形式化。有些地方改革任务从事项确定到方案制定再到方案审批,从责任部门到专项小组再到深改小组,看似逐级上行、层层把关,实则缺乏职责分解、严密论证,审批重形式、走过场,导致各层级责任落空。

　　改革态度随意化。有些地方要么虚于应付,片面强调尊重“顶层设计”,照搬照抄上级政策,不顾本地实际；要么没有改革精神,过分强调地方或部门困难,不深入领会上级意图,搞“拖而不决”。

　　要解决这些问题,需要我们从以下几个方面调整完善改革决策机制。

　　明确改革事项等级。根据改革事项影响范围、关注程度以及在改革全局中的地位和作用等,分别将其明确界定为重大改革事项、重点改革事项、一般改革事项,实行区别管理、分类推进。

　　明确部门机构职责。对于跨领域、全局性重大改革事项和聚焦经济、政治、文化、社会、司法、生态等中观领域的重点改革事项,分别由各级深改领导小组、专项改革领导小组直接承担甄别确定、方案论证、审议审批、成效评估职能；对于微观领域、枝末环节的一般改革事项,经专项改革小组审核同意后立项,由业务主管部门牵头推进。

　　明确改革决策要件。所有改革事项必须要完善决策要件,建立审批前置四项工作机制:一是分类立项机制,对各类改革事项进行严格等级分类；二是调查研究机制,对改革事项进行充分调研,深入了解和掌握全面、一手信息资料；三是咨询论证机制,充分尊重相关领域专家学者和涉及部门、单位或社会公众意见；四是合法性审查机制,确保改革内容、具体举措于法有据；五是风险评估机制,对存在风险隐患的重大改革事项及早落实预防措施。只有在此基础上,改革方案才可进入审议、审批程序。

　　明确改革决策纪律。对于既定改革事项,一方面要坚持底线。严格落实等级分类、机构职责、决策要件,按照规定规则严格审议审核,最大限度解决改革主体内部化、改革事项碎片化、改革审批形式化问题。另一方面要守住红线。坚决追究存在虚于应付、照搬照抄或“拖而不决”等问题的部门单位及相关人员责任,切实维护改革严肃性。

　　在执行过程中,要注重营造好改革环境,一方面建立容错机制,另一方面树立正确的用人导向,重用改革促进派、实干家

　　一分部署,九分落实。特别是对于目前正在推进的繁重的改革任务,能否建立坚强有力的落实执行机制,直接决定着改革成效高低,关乎着全面改革任务总体目标能否圆满实现。

　　当前决策执行中存在的问题主要有:

　　思想认识不到位。一些地方或部门在推进改革过程中,思想上存在三种错误倾向:一是怕劳心费神不愿改,二是怕利益受损不想改,三是怕担责受惩不敢改。特别是有些领导干部,对于改革说起来重要、做起来次要、忙起来不要,按部就班抓发展、固守陈规保利益、明哲保身求安稳的现象普遍存在,缺乏“抓铁有痕、踏石留印”的执行精神。

　　工作力量不到位。相对于当前日益繁重的改革任务,一些地方承担改革协调或任务落实的部门存在着机构不健全、人员不到位、经费无保障的突出问题,导致许多改革任务疲于应付,大量改革举措无法落地,严重影响着改革进程和落实质量。

　　解决问题不到位。一些地方对于改革中遇到的困难和问题,不主动研究解决,搞矛盾上交、责任下移；一些部门对于参与的改革事项,不主动配合支持,甚至袖手旁观、推诿扯皮,导致许多问题积累、大量矛盾积聚,形成改革“中梗阻”。

　　协调督导不到位。一些地方的改革协调机构职能作用发挥不够好,协调督导机制不健全或执行不严格,以开会办会、情况调度为主业,以研究问题、协调督导为副业,不见真着实,没有实招硬招。

　　对此,我们要在改革举措落实执行过程中,重点做好以下几方面工作。

　　完善工作考核。各级都要专门制定出台改革工作考核机制或办法,区别改革牵头部门与参与部门职责任务,以组织领导、力量配备、经费保障、责任落实、目标实现等情况为考核重点,明确考核的标准、程序、方式、奖惩措施,依据改革事项等级分别由深改领导小组、专项改革领导小组负责实施。特别要强化第三方客观公正考核和改革服务对象的评价权重。考核结果要公开,并作为评价领导班子、任用干部的重要依据,确保真考真用,倒逼执行能力建设。

　　强化过程督导。制定出台改革督导机制或办法,采取全面督导与专项督导相结合,定期督导与阶段督导相结合,以改革措施落实情况为重点,对照改革台账确定的时间表、路线图查进度、看实效。对改革任务推进力度小、落实质量差的部门单位,视情采取通报、约谈等方式予以督促整改,对当改能改却迟迟不动的予以坚决问责。

　　注重培训引导。通过在党校、干校、行政学院等各级干部教育培训机构开设常态化改革课程,或各级深改小组、专项改革小组组织专题培训等形式,邀请相关领域专家学者和改革经验丰富的领导干部,对各级领导干部和从事改革工作的人员进行轮训,进一步深化思想认识,强化改革自觉,弥补能力不足,消除本领恐慌,大幅提升谋划改革、推进改革的能力和水平。

　　营造改革环境。一是建立容错机制。既然是改革,自然就有可能对也有可能错。如果对改革举措、改革成效暂时看不准,就不要急于表态、不要急于批评、不要急于反对、不要急于追责。只要这些改革是着眼于客观实际,是以推动发展为动机,不含有私心私利,就要有气魄帮助承担改革任务的地方、部门特别是具体负责同志消除顾虑,敢于担当,勤于落实。二是树立正确用人导向。要学习商鞅“徙木立信”,按照习近平总书记要求,在改革中培养和选拔干部,将想改革、敢改革、会改革的干部真正选出来、用起来,鼓励大家既当改革促进派、又当改革实干家。

　　重视舆论监督。加强舆论引导工作,充分发挥各级主流媒体舆论监督主体作用,通过开辟专题专栏及时向社会报道重要改革事项推进情况,采取评论、讨论、发内参等多种方式准确揭示、深刻剖析推进过程中存在的突出问题,使舆论监督成为推进改革的重要手段。

　　在评估过程中,要对改革成效进行科学评估,避免“糊涂账”“脚踩西瓜皮,滑到哪算哪”

　　问题导向是主线,结果如何最关键。改革是否取得预定成效,是检验改革决策是否科学、执行是否坚决的重要依据。因此,对改革成效进行科学评估,避免“糊涂账”、“脚踩西瓜皮,滑到哪算哪”,对于全面深化改革目标的实现具有重要价值。

　　当前改革评估中存在的问题主要有:

　　评估主体不明确。有的地方,深改领导小组或专项改革领导小组不是积极履行对重大改革事项、重点改革事项的评估职能,而是完全推给部门,以部门自查自评作为衡量改革成果的主要依据,使改革成效评估失去应有意义。

　　评估标准不合理。有的将改革方案、意见等的制定出台视同为任务完成；有的评估标准太片面,只看程序是否规范、要件是否齐全、方案是否合理,不看举措是否真正落地、问题是否妥善解决；有的评估标准太笼统,既不区分长期性改革任务与阶段性改革任务,又不细分改革节点、关键,缺乏对改革要点的针对性。

　　评估方式不科学。要么是搞部门评估、内部评估,缺乏专业机构、专家学者和群众参与；要么是只重定性评价,缺乏必要的定量分析作支撑；要么是以会代评、以资料代依据,缺乏实地验证,走形式、走过场。

　　评估结果不实用。由于评估缺乏深入性、客观性、准确性,导致评估结果无法用于改革纠偏、措施纠正,影响改革成效提升。

　　建立健全科学合理的改革评价机制,需要从以下几方面下功夫。

　　明确评估原则纪律。既要看各项改革举措是否准确执行到位,还要看是否有可检验的成果形式,更要看改革是否坚持公平正义,是否得到广大群众拥护和支持,是否取得预期成效。特别是要将参评人员能够独立发表意见并进行辩论作为纪律予以明确,以集体意见作为评估结果。

　　逐项制定评估方案。对重大改革事项、重点改革事项,要结合考核督导,逐一制定专门评估方案,由各级深改领导小组或者专项改革领导小组牵头实施,确保程序规范、要求具体、评估严格。同时,评估结果要公开,并披露参评人员相关信息。

　　创新评估方式方法。要区分改革时效,对于长期性改革任务要重过程和阶段成果,对短期改革任务要重全面、评关键。要定性评估与定量评估相结合,对于社会治理方面或者不以货币计算损益的改革事项,侧重于定性评估,但要强化群众满意度测评；对于涉及政府资金投入较大、需要以货币计算损益的改革事项,侧重于定量评估,必须进行成本效益分析。要建立第三方评估制度,既要有各级深改领导小组或专项小组工作人员和审计、财政等相关政府部门参加,还要更多吸纳社会专门评估机构、专家学者、人大代表、政协委员以及改革利益相关方参与。这样既利于有效克服政府现有自我评估、内部评估固有的弊端,又有利于充分发挥人民群众参与改革的积极性,提高政府改革工作考评结果的客观性和公正性。

　　明确评估结果效用。被评估单位必须要尊重最终评估意见,并根据评估建议采取措施,改进情况要及时向评估组织方报告。