破解转移人口“不愿落户”心结

□　董长瑞　崔宝敏

　　农业转移人口不愿意落户城镇,原因无外乎就业、住房、医疗、社保、教育。假如有了这五个方面的公共服务的保障,农业转移人口就可以在城市待下去,落户城镇也就没有了阻碍。

　　根据国家发改委等15部委联合印发的《推进“三个一亿人”城镇化实施方案》,山东省制订了《促进700万左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇实施方案》,积极引导农业转移人口和其他常驻人口在城镇落户。

　　2015年,山东省常住人口城镇化率为57.01%,而户籍人口城镇化率仅为47%,比常住人口城镇化率低了10个百分点。这说明我省还有大量农业转移人口没有市民化,城镇常住人口中的“两栖人”比例较高,农业转移人口市民化的任务还十分艰巨。

　　目前山东省人口流动主要是在省域范围内尤其是以县域内流动为主,也就是说山东城镇化的一大特点是就地就近的本地城镇化。据统计,全省1370万流动人口中,在本省内流动的占到85%,在本县内流动的占到50%以上,这意味着我省户籍人口城镇化率有着巨大的提升空间。

　　然而笔者在实际调查中发现,目前各地依然存在着诸多制约农业人口城镇化的因素。

　　第一,经济下滑因素。目前,我国经济发展进入新常态,由高速增长转变为中高速增长,去产能、去库存、降成本的供给侧结构性改革,使得资源型、制造型城市诸多传统产业纷纷下马。在这种背景下,二三线城市及各大乡镇吸纳就业的能力有所减弱,大量工人或者被迫转移至外省市,或者因长期领不到工资返回乡村另谋职业,“逆城镇化”现象开始出现,城镇化的速度有放缓趋势。

　　第二,财政资金制约。人口的市民化需要巨大的财政投入,这对各级政府的财力是一个巨大的挑战。据调查,平均每个农民工(包括相应的抚养人口)市民化所需的公共支出成本约8万元～11万元不等,而社会资本基本不愿意投资长期回报率较低的公共服务投资项目,就目前的经济发展水平和各市财政水平来说,这一成本和负担是很难承受的。

　　第三,社会文化因素。受城乡分割的户籍制度影响,全国2.5亿左右的农民工及其随迁家属,未能在城市教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受到平等的基本公共服务,城镇内部的二元矛盾突出。虽然劳动力市场的身份歧视、就业歧视等已经逐渐淡化和消除,但是教育、医疗、住房、养老等二元分割依然严重,一方面是因为城镇原有的资源紧张,难以容纳更多的居民,承载力有限；另一方面吸纳农民工享受城镇化福利,将会一定程度上使原有城镇居民的福利水平降低,这是原城镇居民所不能接受的。此外,城乡之间社会保障制度的衔接,也在制度、技术和资金支持上存在障碍,这些因素会进一步阻碍我国的新型城镇化进程。

　　第四,政策差异因素。政策性因素主要表现在以下方面:一是农业户籍带来的附带福利,这原来体现在计划生育政策对农村户口的宽容度,如今更多地体现在农地承包收益、集体收益的分配和福利的发放等方面；二是社会保障体系的缺乏和劳动就业权益保护不足,使农民在城市缺乏安全感而不愿意进城；三是上个世纪已经改为城市户口的部分农村居民出现了回流现象,致使农民对落户城镇的期望降低；四是土地制度的福利效应,随着农业经营负担的取消和一系列惠农政策的出台,农民没有理由放弃具有潜在价值的土地而选择没有多少现实利益的小城镇户口。

　　农业转移人口不愿意落户城镇的原因无外乎就业、住房、医疗、社保、教育。假如有了这五个方面的公共服务的保障,农业转移人口就可以在城市待下去,落户城镇也就没有了阻碍。今后,我省推进户籍城镇化率可从以下几个方面发力。

　　一是走产城融合之路,完成农民的就业大计。产业和就业是新型城镇化的有力支撑。产业与城市融合发展,以产业为支撑,以城市为基础,产业化带动城镇化,以达到产业、城市、人之间持续健康发展的模式。具体来讲,需逐步实现“三个结合”:一是镇区建设与园区建设结合；二是园区与符合中心城区规划的项目结合；三是镇区建设要与本地资源的综合开发利用相结合。

　　二是走就地城镇化之路。事实证明,将农业转移人口向大城市集中的异地城镇化道路是不现实的,也不符合农民的利益诉求。就地城镇化是我国新型城镇化的一个重要选择。就地城镇化的特点就是以中小城镇为依托,通过发展本地生产、鼓励本地就业,让农民工过上和城市人一样的生活。要实施就地城镇化,产业支撑是关键,城镇基础设施建设是根基,教育、医疗、养老等社会服务体系是保障。

　　三是走制度改革之路。首先,要深化户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,并与城镇居民享有同等权利和义务。其次,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权不变”,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。再次,继续探索城乡居民养老、医疗异地衔接制度空间。最后,深化住房制度改革,完善城镇棚户区和城中村城边村改造方案,加强改造力度。

　　四是走城乡一体化之路。改革开放30多年来,我国城镇化步伐不断加快,常住人口城镇化率已经超过五成,但城镇化发展中存在一些误区和隐患,如有的地方农民“被城镇化”,没有真正享受城市居民的权利。只有积极推进城乡一体化建设、农村基础设施和公共服务建设,才能真正实现人的城镇化,使更多已经完成了“土地城镇化”的农民尽快实现“户籍城镇化”。